全国人民代表大会常务委员会关于批准《中华人民共和国政府和法兰西共和国政府关于刑事司法协助的协定》的决定

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天津市人民政府办公厅


转发市财政局拟定的天津市市级财政项目支出绩效评价管理办法（试行）的通知

津政办发 〔2007〕101 号


各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
　　市财政局拟定的《天津市市级财政项目支出绩效评价管理办
法（试行）》已经市人民政府同意，现转发给你们，请照此执行。

　　　　　　　　　　　　　　　天津市人民政府办公厅
　　　　　　　　　　　　　　二○○七年十一月二十三日


　　　　　　 天津市市级财政项目支出绩效评价
　　　　　　　　　　管理办法（试行）

　　　　　　　　　　 第一章　总　则

　　第一条 为规范和加强市级财政支出管理， 提高财政资金使
用效益和效率，根据《中华人民共和国预算法》、财政部印发的
《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预〔2005〕
86号）和市财政局印发的《天津市部门预算管理暂行办法》（津
财预〔2006〕66号等）有关规定，制定本办法。
　　第二条 本办法所称财政项目支出绩效评价(以下简称“绩效
评价”) ，是指运用一定的方法和指标，对财政预算项目支出绩
效目标的实现程度进行综合性考核与评价。
　　第三条 绩效评价工作由市财政局统一组织， 会同主管预算
部门、专项预算管理部门实施。
　　主管预算部门是与市财政有直接预算缴款、拨款关系的国家
机关、政党组织、事业单位和社会团体等。
　　专项预算管理部门是指负责特定财政专项资金管理的主管预
算部门。
　　第四条 绩效评价的范围为市级财政预算安排专项资金在500
万元以上（含500万元） 的支出项目，以及市财政局选定的其他
支出项目，主要是指在基本支出以外安排的基础设施建设、维修
改造、设备购置、大型会议、政策性补贴等具有专项用途的财政
支出项目。
　　第五条 绩效评价以预算年度为周期实施， 包括完成结果评
价和阶段性评价。对年度内完成的项目，实施完成结果评价；对
跨年度的项目，根据预算年度内完成的工作量和预算执行情况实
施阶段性评价，项目全部完成后实施完成结果评价。

　　　　　　　第二章　绩效评价的原则和依据

　　第六条 绩效评价的基本原则：
　　（一）客观公正原则。绩效评价工作应以有关法律法规及政
策规定为依据，公开、公平、公正地组织实施。
　　（二）科学规范原则。绩效评价应采用规范的程序和以定量
分析为主、定性分析为辅的方法，合理评价支出项目的绩效情况。
　　（三）综合评价原则。绩效评价既要考核评估财政支出项目
的经济效益、社会效益和生态环境效益，还要考评其合法性、合
规性。
　　第七条 绩效评价的基本依据：
　　（一）国家相关法律、法规和规章制度；
　　（二）国家确定的方针、政策；
　　（三）本市地方法规、规章制度以及国民经济和社会发展规
划；
　　（四）财政部门及主管预算部门、专项预算管理部门制定的
项目资金管理办法；
　　（五）主管预算部门和专项预算管理部门制定的中长期发展
规划和年度工作计划；
　　（六）主管预算部门的项目支出预算申报、可行性研究、立
项评估和项目验收等材料；
　　（七）财政部门的预算批复文件和项目决算资料；
　　（八）审计部门对主管预算部门和专项预算管理部门项目预
算执行情况的审计报告；
　　（九）其他相关资料。

　　　　　　　第三章　绩效评价的内容和指标

　　第八条 绩效评价的主要内容：
　　（一）绩效目标的完成情况，包括完成的及时性、质量、成
本及效益情况等；
　　（二）为完成绩效目标安排的预算资金的使用情况和财务管
理状况；
　　（三）为完成绩效目标采取的加强管理的制度、措施等；
　　（四）根据实际情况确定的其他内容。
　　第九条 绩效评价内容尽量以量化指标进行考核， 在量化分
析基础上，进行定性分析，并作出综合评价结果。
　　第十条 绩效评价指标的选择应遵循以下原则：
　　（一）相关性原则。选定的绩效评价指标与财政支出项目的
绩效目标有直接的联系。
　　（二）可比性原则。对具有相似目标的工作选用共同的绩效
评价指标，保证评价结果可以相互比较。
　　（三）重要性原则。对绩效评价指标在整个评价过程中的地
位和作用进行筛选，选择最具代表性、最能反映评价要求的指标。
　　（四）经济性原则。绩效评价指标的选择要考虑现实条件和
可操作性，要能在合理成本的基础上取得绩效目标数据并实行评
价。
　　第十一条 绩效评价指标分为共性指标和个性指标。
　　共性指标主要包括：绩效目标完成程度，预算执行情况，财
务管理状况，经济效益、社会效益及生态环境效益实现情况，资
产的配置和使用情况等。具体指标由市财政局确定。
　　个性指标由市财政局商主管预算部门、专项预算管理部门，
根据财政支出项目特点确定。

　　　　　　　　 第四章　绩效评价的方法

　　第十二条 绩效评价方法主要包括： 比较法、因素分析法、
成本效益分析法、专家评估法、公众评价法以及市财政局确定的
其他评价方法。
　　第十三条 比较法， 是指通过对绩效目标与绩效结果、历史
情况和考评期情况、不同部门和地区同类支出的比较等，综合分
析考评绩效目标完成情况的评价方法。
　　第十四条 因素分析法， 是指通过分析影响目标、结果及成
本的内外因素，综合分析考评绩效目标完成情况的评价方法。
　　第十五条 成本效益分析法， 是指将一定时期内的支出与效
益进行对比分析，用以考评绩效目标完成情况的评价方法。
　　第十六条 专家评估法， 是指对于专业性较强的项目，在对
项目验收报告等基础资料和信息进行分析的基础上，由专业评估
机构或专家对项目绩效目标完成情况进行专业评估的评价方法。
　　第十七条 公众评价法， 是指对无法直接用指标计量效果的
支出，通过公众问卷、抽样调查等方法，对各项绩效评价内容完
成情况进行打分，并根据分值考评绩效目标完成情况的评价方法。

　　　　　　　 第五章　绩效评价的组织管理

　　第十八条 市财政局负责统一制定绩效评价的制度办法， 组
织实施重大支出项目的绩效评价工作，指导、监督、检查主管预
算部门、专项预算管理部门自行组织实施的绩效评价工作。
　　重大支出项目是指至少符合以下条件之一的财政支出项目：
　　（一）对经济社会发展有较大影响；
　　（二）社会公众比较关心；
　　（三）资金数额较大；
　　（四）审计、财政等部门在监督检查过程中发现存在问题。
　　第十九条 主管预算部门、 专项预算管理部门负责实施本部
门的绩效评价，配合市财政局实施重大支出项目的绩效评价。
　　第二十条 市财政局、 主管预算部门、专项预算管理部门可
根据具体情况，由本部门或委托有关中介机构进行绩效评价。选
择中介机构应通过招投标方式产生。

　　　　　　　 第六章　绩效评价的工作程序

　　第二十一条 主管预算部门、 专项预算管理部门在申报项目
预算时，一并上报支出项目绩效目标的初步意见。市财政局会同
主管预算部门、专项预算管理部门确定评价对象和绩效目标。
　　第二十二条 主管预算部门、 专项预算管理部门拟定本部门
绩效评价工作方案，并报市财政局备案。市财政局拟定重大支出
项目的绩效评价工作方案，并通知主管预算部门、专项预算管理
部门。
　　第二十三条 项目支出预算在执行过程中发生调整的， 由市
财政局会同主管预算部门、专项预算管理部门对评价对象或绩效
目标作相应调整。
　　第二十四条 市财政局、 主管预算部门、专项预算管理部门
根据确定的绩效目标和项目实施情况，结合评价对象的特点，对
绩效情况进行综合评价。
　　第二十五条 主管预算部门、 专项预算管理部门对综合评价
结果撰写绩效评价报告，并在规定时间内报送市财政局。市财政
局可以对绩效评价结果进行检查。
　　第二十六条　市财政局对重大支出项目撰写绩效评价报告，
同时将绩效评价结果通知主管预算部门、专项预算管理部门。

　　　　　　　 第七章　绩效评价结果的应用

　　第二十七条 市财政局根据绩效评价中发现的问题， 提出改
进和加强项目支出管理的意见，督促主管预算部门、专项预算管
理部门落实。
　　第二十八条 主管预算部门、 专项预算管理部门应根据绩效
评价结果，及时调整和优化以后年度项目支出的方向和结构，对
绩效评价中发现的问题及时提出整改意见，并将整改意见和整改
结果报市财政局备案。
　　第二十九条 建立绩效评价报告制度和信息公开制度。 市财
政局将重大支出项目的绩效评价结果定期向市人民政府报告，同
时将绩效评价的相关信息在一定范围内公布。
　　第三十条 市财政局、 主管预算部门和专项预算管理部门应
将绩效评价结果作为以后年度安排预算的重要参考依据。

　　　　　　　　　　 第八章　附　则

　　第三十一条 本办法自发布之日起执行。

　　附件：天津市市级财政支出项目绩效评价报告（式样）

　　　　　　　　　　　　　天津市财政局
　　　　　　　　　　　 二○○七年十一月五日
　　　　　　　　　　　　　　　基层民主的困境与出路
　　　　　　　　　　　　　　　　——对我国村民委员会选举中贿选现象的反思

　　【摘要】

　　近年来，在中国农村推行的村民委员会选举（以下简称村委会选举），因为与人们印象中的民主颇有一些相符合的地方，如海选、秘密投票、候选人竞选演说等等，所以给一些中外人士很大的希望：村民自治的兴起和发展，能够使政治民主化进程在中国农村先行一步，成为现阶段中国民主建设的起点和突破口。然而现实表明，现阶段的村委会选举仍然存在一些不和谐音符，贿选现象便是其一。在选举中买卖选票，弃权利而不用，视民主如无物，不仅是对选举权利的侵犯，也是对宪法民主的亵渎，有违宪之虞。要走出这种困境，就需要在逐步完善相关法律的前提下，加强综合治理。

　　【关键词】村民自治　贿选　宪法　选票　村民委员会

　　自从我国宪法对村民委员会（以下简称村委会）的性质、职责及产生办法作了明文规定，村民自治制度便正式成为我国农村的基本宪法制度。这在我国自近代以来的百年立宪史上具有里程碑意义，它标志着我国农民摆脱了几千年来他治的传统政治体制、历史性地踏上了自主与自治的现代民主政治之路。其实，对于村民自治这种基层民主，许多社会主义经典作家都曾有过深刻的阐述。列宁曾指出:“委托代表机构中的人民‘代表’去实行民主是不够的。要立即建立民主，由群众自己去从下面发挥主动性。”[1]他还曾反问道：“难道除了通过实践，除了立刻开始实行真正的人民自治，还有其他训练人民自己管理自己、避免犯错误的方法吗？”[2]村民自治是村民依法办理自己的事情，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，而其中最首要、最核心的问题就是，村民直接选举自己信赖的人去实现自己的权利。但实际中却存在着村委会换届选举不规范，甚至不合法，尤为突出的是有些地方轰轰烈烈的贿选现象，这种行为严重违背了村民自治基本原则。而乡镇人大在监督上的缺位或不到位在一定程度上助长了这种现象的蔓延，影响了村民自治的顺利开展。

　　一、“贿选”滋生的现实土壤

　　（一） 权力断层

　　村民自治使乡镇与乡村之间的关系由“领导”变为了“指导”，这种微妙的变化客观上要求村委会要从“对上负责”逐步转变为“对下负责”。在转型期，村委会出现了政治的断层和权力的空缺，乡镇想继续控制，村民积极要求自治，而村委会主任夹在两者之间，既要向上争取支持、扩大自身权威和权力，又要向下争取选票、获得村民的信任。政治断层中出现的“贿选”，既可能因为与乡镇千丝万缕的利益关联而得不到有效的制止，也可能由于村民自治程度尚不够高，缺乏决策力和影响力，出现放任自流的情况。因此，权力断层是村民自治中“贿选”现象的政治土壤。从这个意义上讲，“贿选”并不是和民主选举永远相伴而生的，而是我国基层民主实践的阶段性产物，是政治权力转移过程中不可避免的一种现象，随着村民自治程度的提高和乡村利益关系的厘清，会逐步减少、消失，退出历史的舞台。

　 （二）利益驱动

　　对于买卖“选民证”贿选村干部之事，多数人都清楚是一种违法犯罪行为。按理说，在选举村干部的问题上，如果“贿选事件”一旦败露，就会受到法律惩处，候选人对此应当害怕而不敢妄为才对。但是，令人奇怪的是，如今一些候选人似乎不怕“败露”，在他们的心目中“贿选”不仅没有“违法犯罪”的概念，反而还以此为“荣”。所以，他们在选举前总是明目张胆、大张旗鼓地进行拉选票、请吃饭、发红包、买选民证等活动，以备“贿选”之用。对此，人们不禁会问：这个小小的“村官”为何会成为人们心目中的“香馍馍”，成为人们追逐的对象呢？又为何会让许多人去为其铤而走险呢？其实人们也清楚，这种“贿选”的目的无非就是为了一个“利”字，其背后最大的秘密也就是农村根深蒂固的“土皇帝”特权思想。由此可见，村委会选举中出现“贿选”的重要土壤就是利益的驱动。在目前的体制下，村委会中的职务具有相当的吸引力，能为当选者带来一定的好处，从贿选者的动机来看，有的是为了通过当选获得工作补贴，有的是为了借此为跳板“招干”成为国家干部。[3]转型期社会利益的分化、村集体利益的监管不严和个人利益的驱动，是村民自治中滋生“贿选”的经济土壤。

　 （三）宗族势力存在

　　从贿选者的角度看，权力不仅能给个人带来利益，更能给家族带来荣耀感。贿选者对权力有极强的诉求，“权力需要”在其个人需要结构中占据主导位置，尤其是在宗族意识较浓的村庄，村委会主任往往成为各宗族争夺角逐的焦点，是否担任村委会主任往往成为判断一个宗族势力的标志[4]。在村委会换届选举时，各宗族为竞选村委会主任往往兴师动众，不遗余力，一旦达到目的，本宗族就会成为本村最具有势力的家族，满足了宗族成员的虚荣心理，也为通过公共权力牟取宗族利益铺平了道路。宗族势力与贿选是双向的，在家族观念浓厚、宗族势力庞大的村庄中，仅靠贿选开道而没有宗族势力支撑的候选人，是很难顺利当选的，而一旦通过贿选手段达到当选目的，宗族既得利益和长远利益就有了保障。在某些地区，家族观念的盛行，宗族势力的存在，是贿选现象存在的重要土壤。

　　（四）程序缺陷

　　关于宪政，毛泽东曾经有个简单明了的定义：“宪政是什么呢？就是民主的政治。”[5]的确，没有民主即没有宪政，剥离一切表层之后，宪政就是一种民主的政治。农村政治是不是一种民主宪政政治，检验的标准即为农民参与民主的过程是否得到保障。村民对选举的结果是否具有影响力或者影响力的大小，是决定其对待选票态度的重要因素，而决定村民投票影响力的则是选举过程的民主程度。当前选举过程中存在缺陷的选举程序，对村民选举造成了负面影响。如果选举制度完善，选举程序合法，整个选举过程透明程度高，选举主持机构不施加影响，结果完全取决于选票，选民所投的票具有同等的价值与效力，那么选民就会珍惜手中神圣的一票，放弃选票或接受贿选的可能性就会大大降低。目前发生贿选的地方，选举的程序基本都有缺陷。由于仅有《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）,而没有村委会选举法,从国家法律层面来说,实体法与程序法是不均衡的,似有重实体、轻程序的倾向。可见完善村民自治法律体系、建立配套的条款与规则已成为当务之急。不难看出，选举程序的缺陷给“贿选”现象蔓延开了绿灯。

　　二、面对现实，现有法律束手无策？

　　自村民自治纳入中国民主政治进程以来，特别是村委会直接选举普遍推开后，村民自治的基本制度——村委会选举制度一直是各方关注的焦点。但现有的有关村委会选举的法律面对着两大缺失，即选举规则的缺失和国家对村民选举权的保障的缺失。

　　（一）贿选，选举规则的缺失。随着村委会直接选举的普遍推行，选举过程中各种各样的贿选不断凸现。据2007年《京华时报》报道，6月30日是三年一届的村委会选举会。通州区宋庄镇大兴庄村200户村民的选民证提前几天被人收走，村民称村干部为了能继续留任，让工作人员挨家挨户收选民证，更有村民将选民证明码标价出售。“谁买选民证，500元一张。”“谁拿选民证必须交600元，二话别说。”该村村口的电线杆、墙上和院门上这样的标语随处可见。[6]另据新华社记者报道，2005年4月，河南省新密市岳村镇岳村举行第五届村民委员会换届选举。通过初选，村民郑化建和郑金成分别以260多票和140多票当选为岳村村委会主任候选人，且郑化建在村委会主任和副主任两个候选职位上的得票都是第一。然而在几天之后的正式选举中，郑金成得票多达560多张，郑化建仅赢得了280多张选票，最终落选。岳村村民反映，短短一个星期之内，同样两个人的投票结果之所以会发生根本变化，主要原因在于郑金成的贿选“拉票”[7]。这两起事件貌似不同，本质大同小异，一个是赤裸裸的金钱买卖选票，一个是通过“贿赂”变相的买卖选票。为什么有那么多人明知违法还出卖自己的选票？其一，在一些经济落后地区，群众盼富心理较强，而一个经济实力较强的候选人的承诺往往更能给村民带来希望，当前在一些地区的村民选举中，有不少“富人”正是抓住了选民的这种心理给自己造势，从而拉取选票。表面上作出各种各样的承诺，一旦当选却利用手中职权大肆捞取好处，从而使“草根民主”陷入“富人政治”的误区。其二，出卖选票能得到即时利益。对于还处于温饱阶段的农民来讲，几十元钱、一条烟远比遥不可及的选举权有诱惑力的多。但在防止不公平竞争的同时，也要注意另一种倾向：现代社会，选举行为早已突破了举举手、鼓鼓掌的模式。为了让选民更多地了解自己的抱负、主张和心态，候选人需要在公众场合进行演说，发表治村意见，做出具体承诺等。有的还主动参与慈善事业，捐助困难群众，在群众中树立良好形象。这些，都未被法律禁止，也未与民主和公平相悖。其实，选民通过候选人的合法活动，加深了对他们的了解，增加了选举的透明度和公开化，使手里的选票更具方向性和目的性。这是选举中正当的、符合潮流的民主行为，不能与贿选混为一谈。

　　（二）国家对选举权保障的缺失。面对种种形式的贿选，法律是否真的束手无策？《村委会组织法》第十五条规定，“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”我们可以看到，在贿选的界定上，《村委会组织法》只规定了“村民有权向区（县）、镇（乡）及有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理”，但在界定贿选的标准上，究竟达到什么样的标准，才能够算得上是贿选，法律法规没有规定。由于《刑法》、《治安管理处罚法》等法律法规对于这些破坏村委会选举行为的定性及处罚没有具体、明确的规定：一是没有确定违法行为认定的具体标准，二是没有规定违法行为应负的具体责任，三是没有规定违法处理的具体机关，这使得基层在处理这些事件时法律依据不足，缺乏有力的支撑，感到诸多不便，并造成一旦出现选举受干扰和破坏行为，选民不知道究竟该向哪个机构举报？哪个机构负责查处？哪个机构负责监督？这些情况往往引发大规模的群体、越级上访。在实际处理中，难免造成一些部门相互推诿，使得选举中出现的一些违法问题难以得到处理和纠正。随着村委会选举竞争的日趋激烈，国家有关法律规定在此方面的缺失也越来越明显。

　　三、面对困境，应该如何跨越？

　　“初生之物,其形必丑。”任何国家的民主宪政都不可能一开始就能达到一个完美的状态，在拥有广大农村和农民的中国，民主宪政更不可能一蹴而就。“民主问题向来就是参与问题：没有特别的规则，没有温室般的有利环境，没有被强制指定的结果。”[8]对我国农村来说，境况也是如此。然而，在村委会选举的过程中，众多村民由于这样或者那样的原因或考虑将选票出卖，没有了选票实际上就不能有效地参与，所谓的民主选举只能流于形式。综合我国农村选举现状，笔者认为，要遏制、消灭贿选，需要解决好两个方面的问题：一是相关法律制度的建立和完善问题，二是村委会选举综合治理问题。

　　（一）细化程序、修改法律

　　1．完善村委会选举程序，让贿选者的投机预期降低为零。现有的《村委会组织法》缺乏详尽的程序性的规定，给贿选留下了许多法律的空白和漏洞，因此要在程序上完善村委会选举，适时修订村民委员会组织法，细化选举程序：一是在选举的准备阶段，通过制度规范候选人的竞选行为。候选人在得到提名后应向选举委员会提交书面的竞选纲领，内容包括个人简历、竞选优势、本村发展规划、助选人员和竞选方式。这些内容经选举委员会审核之后，如没有违法违纪的内容，就可以向选民张榜公布，接受选举委员会和选民的共同监督。二是在选举的进行过程中，确立村委会选举过程中的监督主体。由县级人民代表大会在换届选举前成立村委会选举监督小组，同时吸纳各乡镇人大代表、媒体工作者、民政等部门工作人员作为观察员参加，专门负责监督村委会选举工作，在选举之日，由监督小组对整个选举进行全过程的监督。三是在投票选举的现场，秘密划票，公开唱票，当场宣布选举结果。四是委托投票和流动票箱进一步规范化。明确将外出界定为省外，即只有投票期间在省外的选民，才可以书面委托投票。同时适当限制同一个人接受委托的人数，将贿选的可能性降低到最小，对于流动票箱的使用，应当明确限定于老弱病残等确实不能到现场进行投票的人。五是在公布选举结果之后，进行离任审计和上任审计。

　　2．在《村委会组织法》中增加司法救济的相关规定，针对村民自治司法救济中如何具体适用法律的问题作出详细规定。并且对相关的诉讼程序法作出相应的修改与完善，解决好村民自治诉讼程序与其他三大诉讼程序如何协调问题，这是决定村民自治司法救济能否顺利进行的关键。

　　3．修改《中华人民共和国刑法》（以下称《刑法》）相关的规定，将其适用范围扩大到村委会选举。凡是对村民选举权利的侵犯都是违法的，严重的会构成犯罪。在《刑法》侵犯公民人身权利、民主权利罪一章中增设破坏村民委员会选举罪，即在村民选举过程中，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、侮辱、诽谤、伪造选举文件、虚报选举票数、故意损坏选举设施、扰乱选举秩序等手段破坏选举或妨碍村民自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役并剥夺政治权利；情节较轻的，可以单处剥夺政治权利。这样，无疑加大了对贿选行为的制裁力度，有利于从法律上遏制贿选现象的发生。

　　（二）社会综合治理