广元市人民政府办公室关于印发《广元市人民政府政务信息工作规则》的通知

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一则乘客须知引发的思考


世上有两物，爱好者不当去观察其制作过程。两物者，一为香肠，一为法律。
——俾斯麦

那天，为赶去南京的火车，和友人在街上随便拦了辆出租车。不想大清早上海的道路就开始拥挤起来，车开得有些艰难。我不经意地看到贴在司机防护隔离板上的乘客须知（或许是出于一种法律人的敏感？）。读来，觉得这其中的一些条文还是值得做些思考的。
尤其是以下几条，原文肯定记不全了，大致意思是这样的：司机（1）不得在车厢内抽烟，（2）不得向车窗外吐痰，（3）必须按乘客要求调节空调，（4）要按乘客要求播放音乐或广播，（5）在乘客上下车时必须使用“您好”、“再见”等礼貌用语……否则乘客可以拒付车费。
而当天的情况是，司机在我们上车时没说“您好”直接是问“到哪”；气温还是有蛮低的，司机没开空调，倒开着车窗；他竟然放F4的歌；吃红灯的时候明明还朝外面吐了一口痰。那么，我们是否可以此拒付车费呢？由于得赶火车，我们没多想还是乖乖地付了车费。但之后，我一直在想这个问题。我们如果提出拒付的要求，司机会有怎样的反应？我们是否可以不付车费？或者，我们是否可能不付车费？再进一步，这个规则是否保护了我的利益？或者，这个规则是否是有效率的呢？
很显然，按照那个乘客须知，答案是毫无疑问的。但我们都深知，实际和理想往往是有很大出入的。字面上的规则和人们生活中的做法也是千差万别的（或许正因为这些差距推动着法律不断进步！）。为了解答以上的这些疑问，我想分两个维度来谈。
法律（在本文的语境下法律和规则可以替换使用）的生命在于实行，纸上的法律是死的。法律的实行大致可分两种。一种是行为前和行为中的实行。这时，法律的价值体现在行为人对这些规则的遵守。另一种实行是行为后的。法律此时的价值体现在对违反规则之人的惩罚。这就牵涉到一个证明的过程。只有证明行为人确实违反了规定，才允许对他施以法律上的责任。而这一点正是那个乘客须知很难做到的。设想我们对那个司机基于上述事实提出不付车费。他一定会反问我们“你说我朝外吐痰，没用礼貌用语……你有证据伐？”，若碰上一个脾气不好的还会加上一句“少跟我来这一套，拿钱来！”。是啊，我凭什么说他违反这违反那的呀？至于礼貌用语和音乐根本就没留下什么物理痕记，唯独那口痰还有些价值。要是我们再原路返回找到那口痰做个DNA鉴定什么的，或许还能证明司机确实违反了规则。但且不说这样的成本会很高，即使真的这样做，是否能找到那口痰也并非肯定。所以，结论是我们无法证明司机违反规则。规则在此是无效的。
难道司机就真的可以不受规则约束了吗？朋友告诉我可以向消费者协会或出租车公司反映啊。我对此是持怀疑态度的。首先，不管向消费者协会还是出租车公司反映都会面临举证上的尴尬。其次，出租车公司此时并不是一个中立的裁决者，一旦查实司机确有上述违规行为，其声誉一定会受到影响。我相信每一个理性的经营者都会胳膊朝里拐。肯定有人问，自己定的规则都不遵守，那还去定它干嘛？其实这正是商人的经营策略啊！他们把规则当广告使呢（当然这只是我的主观猜测）！
综上得出的结论是，由于规则的内在缺陷，很难在事后切实维护乘客的利益。那么规则在事前能否对司机的行为构成一定约束呢？如果命题成立，这个规则还是有效率的，因为仍然保障了乘客的利益。我们在此引入经济学的分析方法。假设有司机A和乘客B 。A按照规则行为需花费一定成本，因为他不得不改变自己的一些习惯，如果开空调还意味着更多的汽油钱，总的记作成本X。而A收到的车费Y可看作他的收益。A遵守规则其净收益为Y-X，反之为Y。按照理性人追求利益最大化的一般规律，A一定会选择不遵守规则，这是他的最优选择。B的行为是在A行为的基础上发生的。既然A无论如何都会不遵守规则，B只能选择付钱。因为，一旦B选择拒绝就意味着辩论、举报等时间和精力上的额外支出。因此，付钱并保持沉默是B的最优选择。以上分析也确实和我们在现实中的行为相吻合。
当然上述分析抽象掉了一些因素，比如说荣誉感。司机完全有可能出于企业形象的考虑选择遵守规则。但仅就一般而言，原本是维护乘客权利的规则，却促成了司机对其的违反，非但起不到保护乘客的作用，还间接让乘客的维权意识变得越来越淡薄。北大的张维迎教授有篇很著名的论文，题目就叫《作为激励机制的法律》。人非圣贤，每个人的心底或多或少都有利益最大化的欲望，而法律（规则）通过责任的配置和赔偿规则的实施，内部化个人行为的外部成本，诱导个人选择社会最优（而不是个人最优！——该注为作者所加）的行为（引自上文）。联想到前两天电视上报道的上班族为少走100米将陆家嘴一片绿地踩出一条小道，还有一期学生公寓前虽然严禁学生停自行车但总有人停。其实那些踩绿地的上班族、停车的学生、包括那个不收规矩的出租车司机的行为本无可厚非。我认为，真正的原因是出在立法者身上。如果他们能一开始就在绿地里设计条小径，能在公寓下规划个车篷让学生有序停车，结果一定会比现在好。他们只注意到了法律的目的但忽略了为达到这种目的应有的激励机制。这种法律是死的法律，是毫无效率的，仅仅能造成表面上的法制繁荣，这是一种虚伪！还不如没有这样的法律。近年来我国掀起又一轮的法治高潮，新法层出不穷（这已经招致了很多人的批评，有论者称法治的核心不在于立法的多少，而是法律的实施既司法）。这些法律法规中有不少是难以实行的，比如《破产法》、《国家赔偿法》（参见贺卫方《口惠而实不至的〈国家赔偿法〉》）；有令人费解的，如《公司法》第12条（参见方流芳《无人领会的语言：〈公司法〉第12条第2款的诊断》）；甚至是荒唐的，像《法官法》第28条（参见贺卫方《法官与违法犯罪做斗争？》）。这一切都提醒我们法治不是颁两部新法就万事大吉了，在实施这些法律之前我们还得常常的思考，这些法律合不合理，有没有效率？
总之，先有法再有法治，至于这法还请立法者们多用心。



沈诚
04．2


人力资源和社会保障部


关于加强留学人员回国服务体系建设的意见

人社部发[2011]46号


各省、自治区、直辖市人力资源社会保障厅（局）、福建省公务员局，新疆生产建设兵团人事局，各副省级市人力资源社会保障局，国务院各部委、各直属机构人事部门，中国侨联、中国科协、共青团中央、欧美同学会人事部门：

留学人员是我国人才资源的重要组成部分，是现代化建设的特需人才资源。做好留学人员回国服务工作，对于解决留学人员回国工作、生活的后顾之忧，营造良好环境，吸引更多留学人才回国（来华）参与现代化建设具有重要意义。近年来，随着留学回国人数逐年增加，各地各部门不断加大留学人员回国服务工作力度，逐步形成了以留学人员服务中心、留学人员创业园、留学人员工作站为主体的一批服务机构。同时，有关群团组织、社会团体和中介服务机构，以及海外华人华侨、留学人员团体相互联系、密切配合，为留学人员回国工作、为国服务、回国创业提供服务和支持。但是，现有服务工作仍然存在着资源分散、渠道不畅、水平不高、手段单一、产品缺乏等突出问题。针对留学人员回国工作的新形势，根据《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》的要求，为加大吸引海外留学人员回国工作力度，更好地为广大留学回国人员服务，现就加强留学人员回国服务体系建设提出以下意见。

一、指导思想和目标任务

加强留学人员回国服务体系建设的指导思想是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，更好实施人才强国战略，坚持“支持留学、鼓励回国、来去自由”的方针，按照“拓宽留学渠道、吸引人才回国、支持创新创业、鼓励为国服务”的要求，以方便广大留学人员为基础，以服务高层次留学人才为重点，以推动留学人员回国服务政策的全面落实为着力点，为留学人员回国工作、为国服务和回国创业提供高效便捷的公共服务，鼓励和支持更多优秀留学人才为祖国的现代化建设贡献力量。

加强留学人员回国服务体系建设的目标任务是：把留学人员回国服务体系作为人才公共服务体系的重要组成部分，以统筹资源、提高效率、方便个人、服务社会为宗旨，按照政府推动、市场运作、资源共享、互惠互利的原则，不断完善服务政策，壮大服务机构，构建服务网络，搭建服务平台，开发服务产品，逐步形成理念先进、政策完善、信息通畅、功能齐全、质量过硬、环境优良，面向广大留学人员的服务网络，为吸引留学人员提供服务支持。

二、主要措施

（一）完善留学人员回国服务政策。积极创新有关服务政策，着力在入出境、居留、户籍管理、社会保险、计划生育、配偶就业、子女上学等生活待遇，以及职业资格、项目申请、经费资助、收入分配、税收、表彰奖励、知识产权保护、创办企业、投融资等工作条件方面创新完善有关优惠政策，不断完善“回国工作、回国创业、为国服务”三位一体的留学人员回国服务工作政策体系。各级留学人员回国工作部门要根据中央政策精神，结合本地本部门实际，进一步完善相关领域配套政策措施，努力为吸引留学人员回国工作、创业和为国服务营造良好政策环境。

（二）推进留学人员回国服务网络建设。以各地区各部门留学人员服务机构为主体，充分发挥国内外各类留学人员组织、社会团体的作用，形成政府主导、社会参与、相互配合、上下互动的留学人员回国服务网络，统筹服务资源，实现资源共享，形成服务合力。

建立留学人员回国服务联盟。按照协商自愿的原则，以有关留学人员服务机构或留学人员组织共同倡议、签署合作协议的方式，建立包括留学人员服务中心、留学人员工作站、留学人员创业园、留学人员联谊会以及其他为留学人员提供服务的社会中介服务机构或群团组织在内的留学人员回国服务联盟。服务联盟作为一个开放性的协作组织，各成员单位以合作协议为纽带，发挥各自优势，互相配合开展服务工作。

充分发挥海外有关团体组织的作用。服务联盟成员单位采取灵活多样的方式，加强与海外中国留学生组织和留学人员、华人华侨专业团体的联系与沟通，支持他们向海外留学人员提供信息和咨询，为留学人员回国服务牵线搭桥。根据需要和条件在留学人员相对集中的国家和地区设立海外留学人员回国服务工作站，加强与留学人员的联系。

（三）加强留学人员回国服务信息平台建设。在现有基础上，充分利用先进网络技术加强留学人才信息系统建设。不断完善留学人才统计、调查机制，畅通发布和反馈的渠道，鼓励各方面建立留学人员信息库、留学人员科研项目库、人才需求库、回国（来华）专家库等各类数据库并联网，按照分级分类、动态管理、定期更新的原则，实现数据库共建共享。以中国留学人才信息网为依托，与各地区各部门留学信息网相互贯通，充分利用互联网便捷高效的特点，构建面向社会和广大海外留学人员的留学回国工作信息平台，促进留学人才、项目、政策、资金等信息资源的交流和共享，逐步将中国留学人才信息网打造成联系和服务海内外广大留学人员的重要窗口和桥梁。

（四）建立完善留学人员回国服务体系运行机制。完善留学人才回国服务的市场运行机制。积极畅通留学人才供需渠道，规范留学人才人事代理办法，开展面向留学人才的专项中介服务，促进人才、项目和资金相结合，形成以市场配置为主体的留学人才配置机制。鼓励和支持高水平的人才市场、人才中介机构共同参与开发留学人才市场。

强化留学人员回国服务机构的合作机制。以留学人员回国服务联盟为依托，加强各地区各部门留学人员回国服务机构的协调合作，建立分工合作、资源共享、优势互补、互利互惠的合作机制，实现留学人员回国服务体系运转协调、服务周到、快捷高效的目标。

健全留学人员回国服务工作部门间协调机制。充分发挥各级留学人员回国服务工作联席会议的作用，加强人力资源社会保障部门与教育、科技、财政、外交、发展改革、公安、商务、人口计生、人民银行、国资、海关、税务、工商、侨务、外专、外汇等留学人员回国服务工作相关职能部门的沟通协调，切实落实政策、加强服务。

三、服务内容

（一）落实回国政策。建立“千人计划”专门服务窗口，负责落实“千人计划”等专项计划引进人才的各项优惠政策。对引进的高层次顶尖人才和急需紧缺人才，要按照特事特办、一事一议的原则，提供全程专门服务。要研究探索将“千人计划”服务方式逐步拓展到其他各类高层次留学回国人员，建立常态化的高层次留学人员回国服务机制。同时要切实落实面向广大留学人员的回国安置、经费资助、入出境和居留便利、行李物品检验通关、配偶就业、子女上学、工龄计算、职称评定、户籍管理、知识产权保护、社会保险、计划生育等各方面政策，为他们回国工作、创业和为国服务提供便利和支持。要加强各项政策落实情况的检查评估与监测，不断研究解决政策执行中的新情况、新问题，解决好各项政策间的衔接与配套。在政策落实过程中，要特别注意听取留学回国人员的意见和建议，反映他们的愿望和要求，主动帮助他们解决工作和生活中遇到的困难和问题，解除他们的后顾之忧。

（二）开展就业指导。充分发挥市场的基础性配置作用，开展面向留学人员的就业中介服务。通过搭建交流平台，举办专场活动、向用人单位推荐等方式，有计划、有重点地组织开展各种留学人才科技示范交流，畅通留学人员与用人单位交流渠道。利用留学人才信息网、留学人员回国指南、语音热线、新闻媒体等多种方式，为留学人员提供个性化、专业化就业信息服务。加强对广大新回国留学人员的就业指导，通过组织留学人员开展形式多样的联谊、座谈、交流等活动，联络感情、交流信息、介绍政策、展示成果，帮助留学人员熟悉国情，加深对国内单位的了解，帮助解决就业中遇到的困难和问题，实现充分就业。

（三）支持回国创业。积极吸引回国创业的留学人员进入留学人员创业园从事新技术、新产品开发，科技成果转化等活动。鼓励各地和留学人员创业园加强包含法律、金融、人才项目中介、市场开拓、公共技术服务（公共中试平台、样品检验平台等）等内容的创业平台建设，落实各项鼓励留学人员回国创业措施，为留学人员创新创业提供便捷服务。鼓励支持留学人员公开、公平、公正地申报各类政府资助项目和科技计划。探索建立政府资助、银行贷款、创业投资、技术产权交易等在内的投融资机制，帮助留学人员解决资金困难，促进其科研成果产业化、商品化。对优秀的科研或创业启动项目，人力资源社会保障部通过留学人员科技活动项目择优资助、留学人员回国创业启动支持计划、高层次留学人员回国资助等项目给予支持，各相关部门和地区通过多种渠道给予经费资助和配套支持。人力资源社会保障部建立中国留学人员回国创业专家指导委员会，为留学人员回国创业提供必要的创业辅导支持，帮助他们成功实现从“科学家”向“科技企业家”的转变。

（四）吸引为国服务。组织办好多种形式的留学人才和项目交流会、成果展示会、留学人员为国服务团等活动。支持鼓励在更大范围、更广领域、更高层次上吸引海外留学人员及留学人员团体通过兼职、合作研究、回国讲学、学术技术交流、考察咨询、开展中介服务等各种适当形式参与祖国建设。经人力资源社会保障部审批的服务项目，列入“海外赤子为国服务行动计划”予以支持。

四、切实保障留学人员回国服务体系建设的顺利实施

留学人员回国服务体系建设是一项长期、艰巨的任务。各级人力资源社会保障部门要坚持党管人才原则，加大工作力度，全面推进留学人员回国服务体系建设。

（一）深化思想认识，加强组织领导。各级人力资源社会保障部门要从战略和全局的高度充分认识构建留学人员回国服务体系的重要性和紧迫性，把其作为深入贯彻落实科学发展观，更好实施人才强国战略的重要内容，作为加强人才队伍建设的重要措施和建设人才公共服务体系的重要组成部分，切实抓紧抓好。进一步加强组织领导，统筹考虑，统一规划，同步推进，充分发挥人力资源社会保障部门职能和各级留学人员回国服务工作联席会议的作用，加强部门间的沟通协调，形成工作合力。

（二）加强制度建设，提高服务水平。探索建立各级留学人员服务机构的评估考核体系及管理办法，提高他们的服务能力和水平。各级留学人员服务机构要结合留学回国工作发展，不断充实壮大服务机构，加大培训力度，增强服务功能，完善服务政策，健全规章制度，研究制定配套服务措施，进一步规范办事程序，不断提高服务水平和效率。要坚持以人为本，积极开发满足留学人员需要的服务产品，提供无障碍、一站式、个性化、全方位的服务。

（三）加强宣传表彰，营造良好环境。通过媒体广泛宣传报道留学人员的先进事迹，大力弘扬广大留学人员爱国奉献、拼搏进取的精神风貌。同时，对在回国工作、创业和为国服务中做出突出成绩的留学人员、留学人员回国服务先进单位和工作人员及时按国家有关规定给予表彰和奖励，努力营造留学人员回国服务工作的良好环境，不断推进留学人员服务体系建设，为吸引留学人员回国工作提供优质的服务和保障。



二〇一一年四月十九日