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农村基层腐败防控机制的研究

四川 绵阳 西南科技大学法学院 刘东

[内容提要]本文从绵阳市一个“亿元村”党支部书记，因挪用资金罪、职务侵占罪，一审被判处10年有期徒刑这一案例引发的思考入手，提出了农村基层腐败的研究问题。本文首先界定了农村基层腐败的概念和形式，其次分析了农村基层腐败的原因，最后提出了建立一套农村基层腐败的防控机制，以求最大限度地遏制农村基层腐败现象的蔓延，净化公共权力的廉洁空间。同时本文也有利于我国农村基层腐败防控理论的研究。
[关键词] 农村基层腐败 基层腐败的原因 腐败防控机制


[案情简介] 刘跃先，原绵阳涪城区城郊乡高水村党支部书记。1997年11月，刘跃先利用职务之便，在其私营企业绵阳市双菱房地产开发公司无钱支付所征用的高水村5组土地时，擅自挪用高水村财务上的现金6万余元，支付双菱房地产公司应缴税务机关的耕地占用税及粮食附加费。1997年9月至12月期间，刘跃先为了让其私营的双菱实业总公司顺利入股四川高水集团股份公司，虚增双菱公司的资产1408万多元，并出具了虚假的资产评估报告。1998年1月至2001年11月期间，刘跃先在高水集团经营亏损的情况下，先后以领取分红款的名义，侵吞高水集团资金共计人民币252万元。案发后，涪城区法院认为，刘跃先身为集体经济组织人员，其行为已构成挪用资金罪，职务侵占罪。于2003年9月2日被一审判处有期徒刑10年。①

这一案例给我们什么启示？这样的大案并非一朝一夕形成的，为什么我们的有关部门和人民群众事先毫无察觉呢？一个农村基层组织的书记，挪用，侵占资金数额之大，腐败行为存在的时间之长，给村民造成的损失之重。为什么没有能及时发现，及时查处，把村民的损失降到最低点呢？高水村这样的全国明星村都能让基层腐败分子如此有机可乘，那么其他边远落后或经济更发达的村又是如何呢？问题出在哪儿，就出在制度和权力运行机制上，也就是我们的制度有许多不到位和不周严，腐败的机会还很多。如果腐败分子伸手即被捉，权力能得到有效的监督和制约，那么权利就不会被滥用，情况大概有所不同。
事实上，我国由于地域广阔，东西部地区经济差异大，城乡经济差异大，没有统一的基层组织的理论指导，各地的管理制度不同，都或多或少的存在着缺陷。于是出现了“那些有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止”②的局面。而如此形式多样的腐败现象，严重地影响了党和政府的形象，造成了人民群众对党和政府的不信任。为了保护农民权益，发展农村经济，维护农村社会稳定，我们必须深刻认识农村基层腐败，并积极思考如何建立农村基层腐败防控机制。
农村基层腐败就是农村基层干部公共权力的滥用，即公共权力不是被用于实现合法的集体公共利益而是在利己主义的动机和目的支配下，用于谋取个人或小团体的私利益。可以说，人类自从有了公共权力就有腐败现象，只要存在公共权力的地方就可能存在腐败，这是万古不易的规律！但是，不同的地方、不同的经济发展状况和不同的管理制度，其腐败的形式、特点、程度及成因等则有不同，因此，要有效遏制当今农村基层的腐败，就必须认清农村基层腐败的形式、特点及成因，才能建立起适合农村基层腐败防控的机制。
一、农村基层腐败的形式
农村基层腐败形式多样，我们把它归结为以下几种：（一）按主体可分为个案的腐败与集体的腐败。个案的腐败是农村基层组织的某一位干部利用权利为自己或相关厉害人谋取私利的行为。集体的腐败是农村基层组织中两位或两位以上村干部相互勾结，共同为各自谋取私利或滥用权利侵吞集体财物的行为。（二）按性质可分为经济腐败和政治腐败。经济腐败指贪污受贿，侵吞财物等与经济利益有关的腐败。政治腐败指官僚主义，享乐主义等与思想政治作风相关的腐败。（三）按是否容易被村民所意识到可分为隐蔽的腐败和显露的腐败。隐蔽的腐败指不经仔细审查清算不能被发现的腐败，如做假帐，挪用资金的。显露的腐败指容易被意识到甚至披上合法外衣的腐败，如公款消费，借考察学习名义出去旅游渡假等。（四）按腐败的程度可分为违法违纪和构成犯罪。违法违纪是腐败程度较轻，违反法规，规章和党纪的腐败。构成犯罪是指程度较重触犯刑法的腐败。
二、农村基层腐败的原因
深入分析农村基层腐败的原因，可以发现主要有以下几种情况：
1.农村基层财务管理混乱。在一些地方，村级财务制度不规范，会计出纳不分家，帐钱权一人独揽，权力高度集中，收支随便，监督制约机制不健全，财务从不向群众公开，财务管理严重失控，有以下三种情况：③（1）按照规定，村长应主管财经。可有些地方财经全部由村支部书记全抓，大部分的村级财政来源也都是统筹和提留款，但对村党支部书记来讲是不会轻易放弃这一权力的处置的。因为只有这种权力才能树立自己的威信。没有实权的一把手是名不副其实的。因此，形成了村支部书记主抓财经，一人说了算的局面。（2）村会计帐中“白条子”泛滥。在农村有的买卖双方都没有正式的发票。因此白条子在村会计帐目中成了正式发票的代名词，直接导致了财经管理混乱，真假难辨，村务透明度不高。（3）会计难司其职。村级干部的违法违纪离不开财经管理。他们便尽力削弱会计的职责，要求会计做假帐等现象时有发生，使会计的职能来制约村官的管理体制无法实现。
2.农村基层干部思想素质低。在一些地方，村干部素质不高，把当村干部和个人利益直接挂钩，当任期间，利用自己支配村集体资金的机会以权谋私。如，侵吞村集体资金，用低于平常价甚至免费获得土地的使用权，总是把他们不考虑如何多发展村里建设，只为自己能捞就捞。
3.农村基层干部滥用职权，权力过大，过分集中，缺乏有效制约。按照现行的农村基层领导体制，村党委应按照党的章程进行工作发挥领导核心作用，支持和保障村民开展自治活动直接行使民主权力，村委会依照法律规定管理本村农民集体所有的土地和财产，尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。但是，有些地方村委和党委权力不分，互相插手，如果村长或村书记他愿意并且有能力条件，他可以一手遮天，无人管得了。在一些地方，农村干部法律意识淡薄，个别村党支部书记，村长视生效合同为儿戏，随意变更或终止。在机动地发包上偏亲向友，专制横行，官僚主义盛行。一些重大事项，没有经过民主协商，由村干部某一人决定，不能实现真正的村民自治，对大多数村民而言，行使他们的权利，只能成为理论层面上的东西。
以上通过对农村基层腐败形式和农村基层腐败原因的分析，我们迫切地感到建立一套对农村基层腐败的预防控制机制的重要性。
三、农村基层腐败的防控机制
建立一套农村基层腐败的防控机制是一项庞大，复杂的社会系统工程，要求乡镇党委.政府，基层检察院，法院，社会事业单位，社会团体及广大人民共同参与。根据系统论的原理，它应包括防范、教育、监督检查、打击四个子系统。
1．防范 是指村民对村干部权力和集体财物的防备和戒备。它主要包括以下两种：（1）树立对权力防范观念，并采取积极措施严格监控权力运行，因为“有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”，所以只有防止权力的滥用，才能预防腐败。如果村民一旦发现村干部有权力集中超越权力的行为，就应该及时防范，才能使自己的损失降到最低。（2）重视对财务的防范，农村基层腐败大多数是贪利性的行为，因此对财务进行有效的管理，可以很大程度上遏止和减少腐败的发生。第一，会计委派制。会计由乡镇农经站人员分包，实行定期清算。这种制度可以制止白条下帐违反财经纪律的支出，减少公款吃喝，改变村级财务混乱的局面。第二，实行收支两条线的财务管理制度。不定期的召开村民大会，向村民公开收支情况，这样可以防止村干部挪用资金，侵吞财物。
2．教育 是指通过对农村基层干部进行知识教育，思想，道德教育，法制教育等方式从而得到引导村干部树立正确的人生观，价值观，权力观的行为。针对村干部素质低的情况加强教育，培训，从根本上解决腐败问题不失为一个好办法。第一，乡镇对村干部集中培训，对其进行在职教育，使之能真正成为党和政府在基层的代表，有全心全意为人民服务的思想意识，真正做到权为民所用，情为民所系。防止他们在思想上有利用职权，以权谋私，搞权钱交易的动机。第二，加强自身教育，在一些地方，村干部没有文化，封建思想浓重，官僚主义作风，只懂吃喝公款，不为百姓半实事，这就必须要其加强自身修养，摆正自己的位置把自己置于普通党员，农村基层干部的身份，经常反省自己，加以改进。党支部应经常召开民主生活回，广泛开展批评与自我批评的活动，端正党风，从而抵制利己主义思想，预防腐败。
3．监督检查 是指对农村干部进行监督，对农村基层活动进行检查。监督主要有两种方式：一是国家法律授权的机关，如检察院、各级政府的监察部门、各级人大及党的纪律检查部门等的监督，根据各地经济情况的差异，检察机关应制定措施，主动出击，深入乡村，宣传法制，进行监督。对农民反映的情况应及时处理，对已构成犯罪的腐败分子应提起公诉，使之绳之以法。对村书记等违反党纪的行为，应交纪委党纪处分。二是社会，大众传媒，公民和社会团体的监督。新闻媒体应对那些违法违纪的村官暴光，宣传法制，打消心存侥幸的腐败分子的思想。广大公民应珍惜自己的政治民主的权利，使那些认为村官权大不敢监督的人和敢监督又不懂法律程序的人都能对基层进行监督。检查是要求县乡两级相关部门联手下村，检查帐务和各项法规，规章等执行情况。严惩那些为应付检查，匆忙之下做假帐，对内对外两套帐，不依法办事，违法违规的行为应严加惩处。如果发现违反财经管理挪用公款，贪污等行为已构成犯罪的，应及时举报检察机关，对此查处，要求法律惩罚。
4．打击 是指对农村基层干部腐败已构成犯罪的，应依照刑法，严加惩罚。打击虽然是一种事后行为，适用对象是已构成犯罪的腐败分子。表面上看对预防腐败没有直接关系，但本人认为打击是防控腐败最有效的措施之一。它在防控方面的积极作用表现在两个方面：一方面，通过打击腐败犯罪分子，使腐败必严惩的信息辐射到社会，对广大农村基层干部和其他公民会产生心理效应，给欲腐败的分子以儆戒效应，使之悬崖勒马，不至继续腐败下去。④另一方面，可以教育和鼓舞人民，使人民相信法律，增强法制意识，提高守法的自觉性，从而自觉敢于同腐败分子做斗争，来维护自己的权益。随着我国法治建设的不断深入发展，广大农村村民法制观念的增强，就会形成一股强大的防控腐败的社会力量。
总之，随着我国经济、政治体制改革的深入发展，许多复杂的社会问题会不断涌现出来。农村基层腐败也会出现新的、复杂的动态，我们对此应当有充分的认识和准备。提前预测和认识到农村基层反腐倡廉工作的难度，科学地选择新时期反腐败斗争的战略，适时地对防控机制进行调整，以使防控机制始终有效，使其在健康的轨道上正常运行，确保共和国权力的廉洁，始终为公民的权利服务。


[注释]
①参见《华西都市报》2003年9月3日第8版
②２０００年４月２９日，全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》确认了村委会等村基层组织人员在协助人民政府从事有关行政管理工作时具有国家工作人员身份。也就是说，尽管村委会等农村基层组织人员不享有国家公务人员的权利义务，但他们协助人民政府从事国家公共事务管理时，如果利用职务便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人钱财或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定。
③郑金变《我市农村基层干部职务犯罪现象分析》http;www.jcrb.com理论文章
④李晓明，张武君：《预防职务犯罪工休机制研究》载《中国刑事法》2003年第1期
⑤秋石《反腐倡廉论》载《求是》2003年第4期



参考文献
⑴（法）孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版。
⑵ 张瑞幸主编：《经济犯罪新论》，陕西人民出版社1999年版。
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追诉时效的期限与计算
一、追诉时效的期限
根据刑法第87条规定，犯罪经过下列期限不再追诉：(1)法定最高刑为不满5年有期徒刑的，经过5年；(2)法定最高刑为5年以上不满10年有期徒刑的，经过10年；(3)法定最高刑为10年以上有期徒刑的，经过15年；(4)法定最高刑为无期徒刑、死刑的，经过20年；如果20年以后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准。
刑法规定的追诉时效期限有两个方面的根据：一方面，追诉时效的期限长短，与犯罪行为的社会危害程度、刑罚的轻重相适应。即社会危害程度低、刑罚轻的，追诉时效期限就短；反之，社会危害程度高、刑罚重的，追诉时效期限就长。可以认为，这是罪刑相适应原则在追诉期限上的体现。另一方面，刑法充分估计到行为人犯罪后隐匿、逃避的时间，使得犯罪人利用时效制度逃避法律制裁的可能性相当小。
追诉时效期限以法定最高刑为标准，不是以实际应当判处的刑罚为标准。或许以实际应当判处的刑罚为标准更具有合理性，但在没有追诉、没有审判的情况下，以应当判处的刑罚为标准不具有操作性，会导致追诉与否的随意性，从而有损刑罚的公正性，故只能以法定最高刑为标准。以法定最高刑为标准，是指根据行为人所犯罪行的轻重，判定应当适用的刑法条款与相应的量刑幅度，按其法定最高刑来计算追诉期限。如果所犯罪行的刑罚，分别规定有几条或几款时，即按其罪行应当适用的条或款的法定最高刑计算；如果同一条或同一款中有几个量刑幅度时，即按其罪行应当适用的量刑幅度的法定最高刑计算；如果条文只规定了单一的量刑幅度，则按此条的法定最高刑计算。
如果法定最高刑为无期徒刑、死刑，20年以后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准。“认为必须追诉的”犯罪，应限于那些社会危害性特别严重，行为人的人身危险性特别严重，所造成的社会影响极大、经过20年以后仍没有被社会遗忘的一些重大犯罪。如果法定最高刑为有期徒刑的，经过15年以后即使认为必须追诉的，也不得追诉。
为了促进祖国和平统一大业，最高人民法院与最高人民检察院先后于1988年3月14日和1989年9月7日就去台人员(包括犯罪后去台湾或者其他地区和国家的人员)去台前的犯罪追诉问题宣布了两个公告，这两个公告的精神仍然适用于新刑法施行后。(1)去台人员在中华人民共和国成立前在大陆犯有罪行的，根据刑法关于追诉时效的规定精神，对其当时所犯罪行，不再追诉。(2)对去台人员在中华人民共和国成立后、犯罪地地方人民政权建立前所犯罪行，不再追诉。(3)去台人员在中华人民共和国成立后、犯罪地地方人民政权建立前犯有罪行，并连续或继续到当地人民政权建立后的，追诉期限从犯罪行为终了之日起计算。凡超过刑法规定的追诉时效期限的，不再追诉。
二、追诉期限的计算
根据刑法第88、89条的规定，追诉期限的计算有四种情况：
(一)一般犯罪追诉期限的计算
这里所说的一般犯罪，是指没有连续与继续状态的犯罪。这种犯罪的“追诉期限从犯罪之日起计算”(第89条第1款前段)。“犯罪之日”应是犯罪成立之日，即行为符合犯罪构成之日。由于刑法对各种犯罪规定的构成要件不同，因而认定犯罪成立的标准也就不同。对不以危害结果为要件的犯罪而言，实施行为之日即是犯罪之日；对以危害结果为要件的犯罪而言，危害结果发生之日，才是犯罪之日。
(二)连续或继续犯罪追诉期限的计算
“犯罪行为有连续或者继续状态的，从犯罪行为终了之日起计算”(第89条第1款后段)。犯罪行为有连续状态的，属于连续犯；犯罪行为有继续状态的，属于继续犯或持续犯。对于惯犯的追诉期限的计算，刑法没有明文规定，但从刑法规定的精神以及惯犯与连续犯的关系来看。对于惯犯的追诉期限，也应从最后一次犯罪之日起计算。
(三)追诉时效的延长
追诉时效的延长，是指在追诉时效的进行期间，因为发生法律规定的事由，而使追诉时效暂时停止执行。我国刑法规定了两种追诉时效延长的情况：
1．刑法第88条第1款规定：在人民检察院、公安机关、国家安全机关立案侦查或者人民法院受理案件以后，逃避侦查或者审判的，不受追诉期限的限制。据此，这种时效延长的情况必须具备两个条件：(1)被人民检察院、公安机关、国家安全机关立案侦查或者人民法院受理了案件；(2)行为人逃避侦查或者审判。具备这两个条件的，不论经过多长时间，任何时候都可以追诉。在司法机关立案侦查或者受理案件以后，行为人并没逃避侦查与审判的，仍然受追诉期限的限制。
2．刑法第88条第2款规定：被害人在追诉期限内提出控告，人民法院、人民检察院、公安机关应当立案而不予立案的，不受追诉期限的限制。因此，被害人在追诉期限内提出控告，符合立案条件而应当立案的，不管司法机关出于何种原因没有立案，不论行为人是否逃避侦查或者审判，不论经过多长时间，任何时候都可以追诉。
被司法机关立案侦查或受理的案件虽然不受追诉期限的限制，但其后的犯罪行为仍然受追诉期限的限制。例如，行为人的甲罪被司法机关立案侦查，但行为人逃避侦查与审判，其后又犯了乙罪。先前的甲罪虽然不受追诉期限的限制，但后来的乙罪仍然受追诉期限的限制。

作者：高永山