商业部关于进一步加强商业法制工作的通知

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讨论如何修正中国股票市场制度

王胜宇


　　一、中国股票市场制度创新的几点战略思路：
　　1．发展模式由“政府控制型”向“市场取向型”演进，中国股票市场是为适应经济转轨的需要产生和发展起来的，具有典型的政府推动和行政调控的特点，股票市场成为“可调节”、“可控制”的市场，政府调控型市场发展模式与市场运行内在规律发生冲突，使股票市场的运行风险加大，投资者理性预期被扭曲，股票市场在很大程度演变为国有企业脱贫的圈钱场所。受强制变迁模式的制约，要全面推进股票市场的市场化进程，必须对政府在市场的行为边界予以严格界定，将政府在股票市场的行政功能置于市场规则和制度的约束下，保持市场监管部门的独立性，释放长期受抑制的市场能量，把本该市场完成的事情还给市场，使企业结构调整过程成为寻求最能实现资本增值，进而显现社会资源合理而高效的配置过程。以市场发展为导向的股票市场，充分发挥市场机制的作用，使市场“信号”成为有效传导，通过市场运行机制和定价机制，提高股票市场的资源配置效率。市场监管明确的角色定位，也是推进市场进程的另一个重要方面。当前的重点是要调整好市场监管层的行为机制和行为方式，以建立起有效的市场主体秩序、行为秩序和监管秩序。市场监管层必须对中小投资者利益的实质性保护作为工作出发点，把预防和惩处市场操纵或欺诈作为主要目标，确保市场的流动性和透明性，把市场信息的有效性作为监管重点，才能实现股票市场的三公原则。只有在市场监管部门的行为边界清晰界定的前提下，上市公司的行为才能由失范走向规范；合理而有效的法人治理结构才能置于外部的市场制度的约束之下:中介机构刁‘能秉承诚信原则组织中介活动:投资者才’能按照市场走势、公司业绩和其发展潜力决定投资行为，形成稳定的投资预期，整个市场的信用机制在稳定的制度框架下运作。同时还要努力提高监管机构的监管透明度，避免出现监管措施失当而人为放大市场价格的波动幅度，增加市场风险。
　　2．功能定位由筹资型向资源配置效率型演进，中国股票市场现阶段依然表现在片面的筹资定位。股票市场的这种功能定位，导致市场功能长期锁定在筹资层次上，优化配置功能则受到极大的限制，单纯筹资和利用思维模式，致使由于制度缺陷加大市场风险。股票市场除筹资功能外，还具有推动企业制度创新、优化资源配置和提高经营效率等功能，而且后几项功能随着企业上市和手中握有的大量现金流日益显出重要性。在当前上市公司整体经营效益不佳的情况下，不应在过分强调股票市场的筹资功能，应提倡制度改革和资源配置。将资源配置和制度创新作为股票市场的首要功能。为此，必须矫正股票市场现有的功能定位，以制度创新和改革为契机，把企业素质、业绩和潜在发展能力作为公司能否上市的第一标准，让有发展潜力的企业成为国民经济和股票市场的基础，必须加强股票市场的监督，确保投资者尤其中小投资者的利益，严厉打击内幕交易和市场操纵等犯罪活动:加强对上市公司的监管，强化股票市场公平定价和优胜劣汰的功能，使得符合国民经济健康高效发展需要的企业能够依托股票市场发展壮大。即使从融资角度分析，也要努力矫正上市公司对股权融资的过分偏好，硬化股权融资的成本约束和对公司治理结构的约束力，在国有股减持的基础上，发挥投资者用脚和用手投票的机制，提高股权融资的成本曲线。需要强调的是，目前理论界对筹资理解上的偏差，也给个别利益主体带来了不应有的思想混乱。筹资的含义仅仅是资金的筹集，而融资不仅包括资金的筹集，还具有筹资方式及其比例关系所引致的成本比较，以及对公司治理结构安排的影响，这在资本结构理论中有深刻论述。当前上市公司之所以把融资问题简单地看成筹资问题，主要在于股权结构凝固化和不合理，股权融资的成本被抑制很低:一旦国有股一股独大问题解决，股权融资的隐性成本和治理结构问题就会显现出来，所以从上市公司角度分析，股票市场的市场化进程首先表现由筹资向融资的归位过程。
　　3．市场目标由国企改革服务型向国民经济服务型演进，所有制歧视一直是影响中国股票市场健康发展的重要问题。中国股票市场除企业融资、证券定价和优化资源配置以外，还具有特殊的功能-一为国有企业改制服务。长期以来，为国企改制服务有进一步演变为筹资服务和脱贫解困的工具，改制的作用则体现不够充分。国有企业改组上市的公司，即使效益不断下滑而缺少投资价值，但由于壳资源的占有为庄家操纵提供契机。股票市场本身是市场经济发展的必然产物，不应有姓资和姓社之分，政府和监管层应放弃所有制标准，全面引入市场化机制，根据市场准则制定和选择能够上市的企业，加快非国有企业特别是民营企业的融资上市步伐，真正实现股票市场对绩优企业的扶持作用。
　　二、微观制度修正
　　在中国的股票市场上，各种人为因素造成一级市场和二级市场价格上的巨大差异，使相当一部分投资者将大量的资金投入到一级市场的新股申购上，造成一级市场长期大规模的资金沉淀．同样，二级市场由于信息不畅，行政干预等使得大量投机行为充斥其中，市场比较混乱等多种问题．所以，要解决这些问题，必须分别对一级市场和二级市场进行改革，从根本上解决市场混乱的问题．
　　1．一级市场的深化
　　（1）发行结构的深化。对于发行结构，最终的出路在于同股同权，在于国有股、法人股的流通及与社会公众股的并轨。从目前的情况看，出现了以亏损上市公司为主体的重组热潮，其形式主要是国有股、发起人股和法人股的转让。有的学者称之为“准兼并”，因为这是基于国有股、法人股不上市流通而实施的对二级市场兼并机制的一种替代，也可以说是国有股、法人股的变相流通或准流通。尽管它只能以场外交易的方式进行并带有浓厚的“买壳上市”和行政色彩，但不可否认“用手投票”的改进，特别是那些注入民营资本的企业，由此带来提升上市公司经营业绩的预期使得“用脚投票”的监控性有所增效。当然，发行结构的深化是多渠道的，还可以根据各家上市公司所处行业的特点，将部分国有股、法人股改为优先股、可转换债券或经辅导后直接上市。
　　（2）发行规模的深化。对于发行规模，最终的出路在于取消额度管理，实行真正的核准制。为此，应将发行审批权统一收归中国证监会，制定明确高标准又容易验证的资格制度，并在深化发行结构的基础上使上市公司承担被兼并、被停牌破产的风险成本。这样使供求趋于平衡，从而额度将逐步失去其存在的意义。另一方面，应该构建多层次的市场结构，引导中国股票市场向纵深发展。如酝酿中的“二板市场”，在“统一市场监管”的前提下，还要完善和发展柜台交易并把它纳入集中交易轨道。由此形成“不同级别”的市场格局各有其适用范围和服务功能，相互衔接、相互补充。
　　（3）发行价格的深化。对于发行价格、应随行就市，真正反映其内在价值并与二级市场有机衔接。从各国的经验来看，竞价发行是一种较为普遍和规范的做法。竞价首先是证券商之间承销权的竞争，出价最高者获得主承销资格，而不是由行政单位指定或者凭某种关系商定，然后，承销商再向社会公众配售，其形式可以是以固定价格零售、组织承销团或竞价发行。从目前的情况看，我国的证券公司存在着机构过多、规模过小、抗风险能力弱、业务分布雷同等致命弱点，难以保证竞价发行有序、高效、公平，因而需要进行改造和整合，其形式主要有机构或业务合并、收购银行下属信托公司、系统内部整合、改制或重新组建，同时可根据各个券商的实力状况划分成若干等级，并鼓励其进行市场细分，逐步形成金字塔式的组织结构。
　　2．二级市场的回归
　　二级市场要走出泡沫怪圈，就必须使非理性的炒作投机向理性的监控性投机回归。这除了深化一级市场，还要解决价格操纵、信息披露不规范、政府干预等问题。
　　（1）三管齐下，治理价格操纵。首先，减少违规资金入市，加大对股市违规行为的打击。1998年7月1日实施的《证券法》对操纵股市、炒作股价的惩罚已有了相关规定，同时，证券犯罪被正式载入新《刑法》，在有法可依的情况下，要加大执法的力度。另一方面，要开辟规范、可监控的投融资渠道，对银行在激励改进的基础上建立货币市场和资本市场间有序的资金传导机制，对于券商应允许通过股份制改组和增资扩股，选择部分实力雄厚、声誉卓著的证券公司在严格评级的基础上公开发行投资银行债券。其次，应在规范的基础上逐步培育理性的机构投资者，其中的要素在于合法的资金来源、合理的制度构造、透明的信息发布体系、完备而有效的监管等。从目前的情况看，政府主要扶持投资基金的发展，1997年11月正式颁布了《证券投资基金管理暂行办法》，1998年以来又公开发行(上市)了开元、金泰、兴华三只基金，可以说在二级市场的回归路上已经迈出实质性的一步。另一方面，投资公司、财务公司、养老基金等在我国也方兴未艾，应积极引导它们成为理性投资者。此外，要通过扩容、国有股法人股流通及上大盘股等渠道改善市场结构。
　　（2）规范和完善信息披露。一方面，对于上市公司的信息披露问题首先应追究经营者的责任，以违规者的最终违规成本大于其收益的原则加强惩处力度，予以取消配股权直至摘牌的处罚；其次，政府应进一步加强信息披露的立法工作，特别是尽快完善《证券法》，并严格执行信息披露制度，做到“有法必依、违法必究”；第三，推动会计职业规范发展并走向成熟，这一方面政府和社会要加强对注册会计师的监管，提高它们的风险程度；另一方面还应引导会计师事务所加强行业自律，使其自觉地约束自己的行为。
　　（3）弱化政府干预。随着一级市场的深化，政府与投资者之间相互制肘的关系应逐步理清。鉴于投资者的非理性预期还可能惯性存在，政府千万要坚持得住、始终如一，切忌将监管作为调控手段，尤其应摒弃直接救市、压市的做法。


北安市人民法院 王胜宇
天津市政府


关于颁布《天津市行政区划管理办法》的通知
天津市政府



各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
现将《天津市行政区划管理办法》予以颁布，望遵照执行。

天津市行政区划管理办法
第一条 为加强本市行政区划管理，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《国务院关于行政区划管理的规定》，制定本办法。
第二条 行政区划变更应遵循下列原则：
（一）保持相对稳定。变更时，要从现状和实际出发，参考历史沿革，兼顾长远，审慎处理。
（二）根据不同社会区域的社会经济结构、居民分布状况、生活方式等特征，并结合城乡规划；在市区应侧重城市管理，在郊区、县应侧重土地管理和经济发展。
（三）界域分明。防止区域交叉重迭，尽量选择明显、永久的线状地形、地物作为界线标志，如河流、堤防、山脊、沟谷、铁路、公路、市区道路等。
第三条 变更行政区划，应按程序上报审批：
（一）市的行政区域界线变更，区、县的设立、撤销、更名、隶属关系变更、行政区域界线的重大变更和区、县人民政府驻地迁移，由市人民政府报请国务院审批。
（二）区、县行政区域的部分界线变更，经由有关区、县人民政府协商，会签意见，报请市人民政府审批，报民政部备案。
（三）乡、民族乡、镇和街道办事处的设立、撤销、更名、界线变更和乡、民族乡、镇人民政府驻地迁移，由区、县人民政府报请市人民政府审批，上报的同时抄报市民政局。
解决边界争议达成协议后，凡涉及行政区域界线变更的，必须按照本规定履行报批手续。
第四条 市人民政府认为必要时，可依《国务院关于行政区划管理的规定》中规定的权限直接决定行政区划变更事项。
第五条 行政区划变更，以上级机关依照权限所作的批准答复为法律依据，一经批准生效应执行。
（一）区、县行政区域内行政区划变更批准生效以后，由提出报告的人民政府负责组织进行。
（二）区、县行政区域界线变更批准生效后，由有关的区、县人民政府负责组织执行，需由有关部门办理的事宜，由各有关部门协调实施。执行情况和结果应报告市人民政府。
第六条 各级民政部门负责以下行政区划管理工作：
（一）受本级人民政府委托，审查、办理行政区划变更事项，调查和研究本区域内行政区划的有关问题，提出可行性意见和建议。
（二）在人民政府主持下，与有关部门协同处理行政区域边界争议。
（三）收集、保管行政区划文件、地图及有关资料，完整的行政区划档案及管理制度；统计行政区划基本情况，编辑出版行政区划资料和地图。
第七条 变更行政区划向上级人民政府报告的内容包括：变更方案，变更理由和依据，市或区、县人民政府的意见，行政区域变更地图。
变更方案和理由中，应说明下列情况及其变更：
（一）区域的范围四至、面积，所含行政区域或居民委员会、村民委员会、自然村的数目和名称。
（二）总人口、农业人口、非农业人口及其占总人口的比例等人口统计数字。
（三）行政区域名称，人民政府驻地，行政隶属关系。
（四）历史、地理、政治经济等必要情况和数字。
行政区域变更地图，必须反映变更情况，并符合下列要求：
（一）标绘出行政区域界线，作为界线标志的地形、地物、居住地和人民政府驻地等。
（二）各种线画、符号、文字注记正确无误。
（三）注明图例、比例尺、制图单位或制图人，绘制时所依据的底图。比例尺应准确，乡、镇采用1／1．5万，街道办事处采用1／1。
第八条 各级民政部门在承办行政区划变更工作时，应根据情况分别同民族、人事、财政、外事、城乡建设、地名等有关部门联系洽商。
第九条 土地、滩涂等资源的开发、管理以及规划、建设，地图出版，凡涉及行政区划的，有关主管部门必须与各级民政部门洽商，取得一致意见后，方可实施。
第十条 对行政区划变更执行不力，贻误工作，以及无正当理由拒不执行引起纠纷的，按《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》处理。
第十一条 本办法由天津市民政局负责解释。
第十二条 本办法自一九八七年十二月一日起施行。



1987年10月27日