国家开发银行贷款项目工程监理管理暂行规定

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国家助学贷款的金融风险与对策

吴 勇
（西南民族大学法学院2003级法学2班，四川，双流，610225）


摘要：国家助学贷款实施7年来取得了显著的成效，帮助了很多经济困难学生顺利完成学业。但随着实施范围的扩大和还款期限的到来，助学贷款存在的问题也日益暴露了出来，其中以贷款的金融风险最为突出，它已经严重妨害了现行国家助学贷款政策的继续实施。降低助学贷款金融风险，可通过建立完善的个人信用评价体系；加强管理，建立健全助学贷款相关法律制度；转变助学贷款的担保方式以及积极探索助学贷款管理新模式四个途径来加以实现。
关键词：国家助学贷款 金融风险 个人信用
为了解决贫困学生就学难问题，我国政府自1998年开始在一些省份试行助学贷款制度。但由于我国缺少全社会的诚信保障机制，银行在发放贷款时面临诸多金融风险，2002年以来，全国范围内助学贷款的违约比例高达33%左右。于是，2004年春季以来，全国几大商业银行陆续停止了大部分助学贷款业务。针对这种情况，2004年6月8日教育部、财政部、人民银行、银监会联合下发了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》对助学贷款政策作了一些重大调整，并在全国普通高等学校全面实施。2005年7月国家财政部、教育部联合印发《国家助学奖学金管理办法》，把过去的“国家奖学金”改为“国家助学奖学金”，同时增加了经费数量，扩大了资助范围，修订了管理办法。新的助学贷款政策一定程度上解决了贫困学生的燃眉之急，但却仍存在一些不尽如人意的地方。
一、国家助学贷款的金融风险
国家助学贷款是由国家、银行、学校、学生组成的综合主体，分别承担相应的责任和义务。组成这一总体的各部分都存在一定的风险，对于学校来说，助学贷款拖欠率太高会对学校的声誉和未来生源产生负面影响，破坏“银校关系’，影响学校在其他方面和银行的资金合作关系。对于学生而言，助学还贷期限过短、还款时间设计缺乏弹性而导致学生还款负担过重，甚至不能按时归还贷款，产生违约行为。不论是学校、国家还是学生，在助学贷款中的收益都明显高于其各自面临的风险，是助学贷款的极大受益者。而银行却在我国刚刚起步且发展不够规范的国家助学贷款市场中承担了较大的风险，具体表现在以下几个方面:
(一) 信贷风险
所谓信贷风险，亦称信用风险，是指债务人不能按期偿还债务本息，使债权人受到一定经济损失的可能性。信贷用风险的来源是多方面的，主要分为两大类:第一类是借款人的履约意愿出现了问题，这主要由借款人的品格决定。第二类是借款人的履约能力出现了问题。借款人的履约能力最主要还要看其生产经营能力的大小、获利情况如何。
（二）利率风险
所谓利率风险是指由于预期利率水平和到期实际市场利率水平的差异而造成损失的可能性。助学贷款由于实行的是固定利率，利率早已确定，若还款期间出现贷款利率上涨，银行不能因为贷款利率的增加而从原来的助学贷款获得更多的利息收入，因而遭受收益的损失。若贷款归还期间出现市场利率降低或者出现通货紧缩，那么按固定利率还款的借款人就有可能因为还款负担的加重而影响按期归还贷款，甚至可能因资金短缺造成违约风险。
(三)政策风险与法律风险
政策风险是指国家政策与助学贷款不配套或者相脱离而形成的风险。由于助学贷款具有显著的政策性，其政策风险就比较突出。任何关于助学贷款本身的政策变化会对助学贷款产生影响。另外，任何影响到大学生收入的国家政策都会对助学贷款的回收产生积极或消极的影响。法律风险是指因现行法律法规不健全、无法保障银行债权而导致银行产生损失的风险。[1]
二、国家助学贷款的金融风险成因分析
国家助学贷款中金融风险存在的原因主要有以下几个方面：
1、个人信用的评价机制的缺乏
由于缺乏个人信用体系造成的信息不对称，极易产生逆向选择和道德风险，降低了商业银行办理助学贷款的积极性。信息不对称可能发生两种情况：
（l）贷款前的逆向选择。那些最积极寻找贷款、最可能得到贷款的人，通常是最可能造成信贷风险的借款者。譬如，某些有超前消费意识的学生，尽管家庭经济较好，但他可能是最努力获得贴息贷款的申请者；反之，一些家庭经济确实困难、品学兼优的学生可能出于“自尊”而消极对待国家助学贷款。
（2）贷款后的道德风险。在国家助学贷款业务中，道德风险突出表现在:获得国家助学贷款的大学生，有可能用这笔钱去从事非学业活动，不认真学习，以至受到学校开除等处罚，甚至还有少数人会故意逃避还贷义务。[2]
2、政策法规的不完善
我国目前还没有专门针对助学贷款的法律法规，银行现在发放助学贷款多按《担保法》、《贷款通则》等金融法律法规发放，而现行金融法律法规都是针对生产性贷款制订的，因而对助学贷款不完全适用。此外还应该看到，我们对欠贷问题的追究还只是停留在行政规定的层次，缺少法律的约束力和稳定性，同时缺乏切实可行的追讨贷款的办法，对故意拖欠贷款的学生处罚力度不够，对银行和学校的不作为行为缺乏监管机制，对一些具体问题的规定还不够全面和清晰，这此问题都间接的加剧了助学贷款的金融风险。
3、大学生毕业生履约能力不高
借款学生毕业后归还贷款面临三重困难，即①就业的不稳定。②地区收入的不平衡。③低收入，高消费。学生刚毕业，既要为就业、再就业继续投资，又要为恋爱、结婚和孝敬父母花费大量的资金。这使相当一部分人处于恪守信誉与维持起码生存的两难选择境地。
4、缺乏担保，银行放贷积极性不高
国家助学贷款从一开始就带有很强的政策性，但却又定性为商业贷款，从银行方而看，商业银行目前正处在上市的关键时刻，对金融不良资产的管理非常严格，造成商业银行放贷的积极性不高；其次，助学贷款是纯粹的个人信用贷款，在目前个人信用制度不健全的情况下，银行几乎承担了所有的风险，从贷款管理的角度来看，这种贷款笔数多、金额少、成本高、收益低，一旦发生呆帐坏帐，收账成本高于收益。因此，银行对助学贷款能拖就拖，能不办就不办，造成目前助学贷款中间冷(银行)两头热(学校和学生)的局面。
三、国家助学贷款的金融风险防范对策
推进国家助学贷款业务可持续发展，关键在于兼顾市场主体各方利益，合理分担金融风险。现阶段，在推进市场化运作、加大捆绑营销力度的同时，重点应强化政府、高校和银行的职责，逐步完善风险管理机制，最大限度的防范与减少金融风险。
1、完善学生的诚信评价体系。针对目前我国个人信用评价机制的缺失，可以尝试建立省级乃至全国的学生诚信系统，详细记录学生贷款信息，作为学生在校考核、毕业评定和就业的终身档案；逐步建立监督诚信行为机制，尤其在人事录用方面，把诚信纳入道德考核范围，同时增强失信行为约束力和威慑力。加大违约风险，同时加大学生诚信教育力度，提高当代大学生的信用意识。
2、加强管理，健全助学贷款相关法律制度。教育属公共产品范畴，财政策应发挥主导性的作用，信贷政策（助学贷款）作为财政政策的补充，在实践中其职能与作用有其局限性。因此，政府应主要负责国家助学贷款的实施与管理，尤其在现阶段外部配套条件尚不健全的情况下，应加强部门协调与管理，牵头研究解决国家助学贷款政策实施中出现的一些重大或突出问题，提高信贷政策传导实效。各高校同样应加强组织领导，设立相应的管理机构，明确职责，责任到人，对于组织领导和答理不力的高校建议采取约束性措施。与此同时尽快建立健全助学贷款的相关法律制度，确实做到有法可依。
3、转变助学贷款的担保方式。对于一贫如洗的大学生来说，个人信用是其唯一的担保。但在目前我国信用体系不完善的现实条件下，学生毕业后又流动性很大，导致信用担保等于没有担保，商业银行承担了几乎所有的贷款风险。因此，化解助学贷款的还贷风险，最好的办法就是变信用贷款为担保贷款。对此可以设立专门的国家担保基金、采用民间担保、让学校(校办实体)或企业担保甚至可以考虑采用学生联保等形式。[3]
4、积极探索助学贷款管理新模式。从亚太三国助学贷款管理模式看，除了由政府、银行、学校负责贷学金的管理以外，社会其他部门和机构也参与了贷学金的管理回收。如澳大利亚由税务机关参与其贷学金的管理；新加坡的“中央准备基金贷学金”管理由半官方的社会保险机构承担；马来西亚负责劳动人事管理的“公共服务部”也加入了贷学金发放和回收工作。建议我国助学贷款答理模式可考虑参照国外经验，吸纳税务机关、社会保险机构等参与助学贷款的回收管理，]以一定的强制手段自动扣收贷款，[4]充分发挥社会机构的职能。

参考文献：
1、陈仲常，冉幕娟：《国家助学贷款的金融风险问题及对策研究》，〈贵州财经学院学报〉2006年 02期
2、何龙清 黄国壮 《国家助学贷款如何走出困境》广西金融研究 2006年第1期
3、王丽芳 《对国家助学贷款的几点思考》青海金融 2006年第1期
4、叶孝国《国家助学贷款的政策的实践与思考》福建金融 2006年02期

北京市人民政府


北京市企业治安保卫责任制规定
北京市人民政府




第一条 为维护企业正常的工作秩序，保障各项事业的顺利进行，保护公共财产和公民人身、财产的安全，预防和打击犯罪行为，根据国家和本市有关法律、法规规定，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 凡本市行政区域内的企业，均须遵守本规定。
第三条 本市对企业治安保卫工作实行分级管理。市和区、县公安机关按照职责权限分工，负责监督、检查、指导企业落实治安保卫责任制。
第四条 企业治安保卫工作实行谁主管谁负责的原则，采取因地制宜、自主管理、积极防范、保障安全的方针。
第五条 企业的法定代表人全面负责本企业的治安保卫责任。
企业上级主管部门应当督促企业落实治安保卫责任制。
第六条 企业应当自成立之日起30日内，将本企业的治安保卫人员情况向市或者所在地公安机关备案。
上述事项发生变更的，企业应当自变更之日起30日内向原备案机关变更备案。
第七条 规模较大、治安保卫任务较重的企业，必须设立治安保卫机构；其他企业应当设立专、兼职治安保卫人员。
治安保卫机构与其他机构合建的，治安保卫工作应当保持相对独立。
第八条 企业治安保卫机构和人员的主要职责是：
（一）贯彻执行国家和本市治安保卫工作的法律、法规和规章以及本系统、本行业的治安保卫工作规定。参与所在地区组织的社会治安综合治理工作。
（二）开展社会主义法制和治安保卫工作的宣传教育，增强从业人员的法制观念和治安意识。
（三）制定和完善本企业的各项治安保卫工作制度，落实治安防范措施。
（四）加强治安保卫队伍建设，提高治安保卫人员和值班守卫人员的素质，保持治安保卫人员的相对稳定。治安保卫人员和值班守卫人员应当坚守岗位，认真履行治安保卫工作职责。
（五）为治安保卫工作提供必要的经费和物质保障，配备安全技术防范设施、器材。
（六）加强治安信息工作，及时向公安机关报告发生在本企业内部的刑事案件、治安案件、治安灾害事故和不安定事端。
（七）保护刑事、治安案件和治安灾害事故现场，抢救受伤人员和物资，协助公安机关做好侦破和处理工作。
（八）按照市人民政府的有关规定，确定要害部位，严格落实各项安全保卫措施，确保要害部位安全。
（九）加强重点防范部位和贵重物品、危险物品的安全管理。
（十）组织安全检查，及时发现和消除治安隐患。对公安机关指出的治安隐患和提出的改进建议，在规定的期限内解决，并将结果报告公安机关。对暂时难以解决的治安隐患，采取相应的安全措施。
（十一）调解、疏导企业内部纠纷，消除、化解不安定因素，维护企业的内部稳定。
（十二）帮助、教育本企业有轻微违法犯罪行为的人员。根据法律、法规规定，协助公安机关对犯罪分子、劳动教养所外执行人员进行监督、考察和教育。
（十三）做好法律、法规和规章规定的其他治安保卫工作。
第九条 企业治安保卫人员应当具备下列条件：
（一）年满18周岁的中华人民共和国公民；
（二）身体健康，具有高中以上文化程度；
（三）思想进步，政治可靠，热爱治安保卫工作，敢于同坏人坏事做斗争；
（四）经过公安机关组织的治安保卫工作培训，取得上岗合格证书。
第十条 公安机关依法对企业治安保卫工作进行监督、检查和指导的主要职责是：
（一）依法监督企业贯彻执行国家和本市有关治安保卫工作的法律、法规和规章；
（二）检查企业治安保卫工作制度和治安防范措施的落实情况，对发现的治安隐患提出整改意见并指导企业消除治安隐患；
（三）监督、指导企业治安保卫机构和治安保卫人员的工作；
（四）加强对企业周边社会治安秩序的治理；
（五）指导、协助企业培训治安保卫人员；
（六）指导企业制定处置各种突发事件的预案，并组织必要的演练；
（七）适时向企业通报社会治安情况，督促企业有针对性地实施防范措施；
（八）总结和推广企业的治安保卫工作先进经验；
（九）应当由公安机关履行的其他监督、检查和指导职责。
第十一条 对执行本规定成绩突出的企业和个人，由公安机关、企业和上级主管部门予以表扬或者奖励。
第十二条 违反本规定的，由公安机关按照下列规定给予处罚：
（一）在值班守卫、现金票证保管、安全技术防范设施、器材的保管或者使用、重点防范部位现场管理等方面，不落实治安防范措施或者违反企业内部治安管理制度的，对直接责任人员当场处警告或者50元以下的罚款。
（二）不制定或者不履行治安保卫责任制的，责令限期改正，并可处500元以上5000元以下的罚款；对企业直接负责的主管人员和其他直接责任人员分别处警告或者200元以下的罚款。
（三）存在重大治安隐患，未在公安机关规定期限内改正或者采取相应措施的，处5000元以上1万元以下的罚款；对企业直接负责的主管人员和其他直接责任人员分别处200元以上500元以下的罚款。
（四）治安保卫责任制不落实，发生重大刑事案件、治安灾害事故，给公共财产和公民生命财产造成重大损失的，处1万元以上3万元以下的罚款；对企业直接负责的主管人员和其他直接责任人员分别处500元以上1000元以下的罚款。
第十三条 本市行政区域内的机关、团体和事业单位，应当参照本规定建立治安保卫责任制。
第十四条 本规定执行中的具体问题，由市公安局负责解释。
第十五条 本规定自1999年3月1日起施行。
1985年11月6日北京市人民政府发布的《关于加强机关、团体、企事业企业治安防范工作的若干规定（试行）》和1993年8月8日北京市人民政府发布的《北京市企业治安保卫责任制规定》同时废止。



1999年1月14日