浙江省民政厅关于印发《浙江省政策性养老机构综合责任保险裁定标准和裁定办法》的通知

上一篇: 关于印发《浙江省国资委委托资产评估管理办法》的通知
下一篇: 关于印发《省国土资源厅政风行风监督员工作办法》的通知

机电部


审计署驻机电部审计局经常性审计暂行办法
1991年7月3日，机电部

第—条 为了贯彻审计署关于实行经常性审计监督的要求， 结合机电工业审计工作的具体情况，制定本暂行办法。
第二条 实行经常性审计监督制度，是深化审计工作， 提高审计工作质量和效率，完善我国审计制度的一项重要措施。 通过实施经常性审计监督制度，逐步实现审计工作的制度化、法制化、规范化， 以强化企事业单位内部控制机制，改善经营管理，提高经济效益。
第三条 审计署驻机电部审计局在审计署划定的审计范围内， 对所属审计单位实行经常性的审计监督制度：
（一）对列入审计署经常性审计的单位，由驻部审计局负责组织实施；对审计范围内的其他单位，在条件成熟的情况下， 由驻部审计局列入局经常性审计单位，并负责组织实施。
（二）实行经常性审计的单位， 由驻部审计局报审计署列入国家审计计划，一般每年组织审计一次，连续审计几年。 也可根据需要增加审计次数，定期或不定期组织审计（全面审计或专项审计）。
第四条 实行经常性审计的单位， 审计工作必须有一定的工作基础和良好的工作条件。符合以下条件的单位，驻部审计局经过考核、 审查后，方能列入局经常性审计单位：
（一）有独立的、健全的内部审计机构，由企、 事业单位的主要负责人直接领导；
（二）配备了结构合理，与审计工作相适应的审计人员； 大部分人员具有一定的审计业务知识和独立的工作能力；
（三）建立健全了内部审计制度和业务规范， 并在开展经济效益审计和以评价内控制度的管理审计方面积累了一些经验；
（四）通过单位内部经常性的审计监督使单位的财务管理、 经济效益等方面都取得了较明显的成绩，能够查错防弊，促进企业改进管理、 提高效益，并经外部审计或“三查”，违纪金额在逐年减少，无重大违纪事项。
经常性审计单位的内审人员要保持相对稳定，并随着工作的需要， 不断壮大队伍。审计机构负责人的任免要征得上一级审计主管部门的同意。
第五条 经常性审计是对被审计单位的经济活动及其反映资料的真实性、合法性和有效性进行审计。审计的主要内容：
（一）内部控制制度的建立和执行情况；
（二）财务收支的合规合法性，财务成果的真实性；
（三）完成国家财政任务和处理经济分配关系的情况；
（四）各项投入资金和生产经营活动的经济效益；
（五）前期审计结论和决定的执行情况。
第六条 对经常性审计单位实施审计时， 可以根据实际情况对上述内容进行全面的审计；也可以选择几个重点部门， 重点问题或倾向性问题，分期分次进行。但不管采取哪一种方式，所涉及问题务求查清查透， 不留尾巴。
第七条 对确定的经常性审计单位， 驻部审计局向被审单位发出审计通知书。审计通知书应明确审计的范围、内容、方式、时间、 要求被审计单位提供的资料，审计组长及成员名单。
第八条 对经常性审计单位的审计报告、审计结论和决定， 由驻部审计局研究后下达执行。
第九条 审计机关要与经常性审计单位保持密切的联系。 对确定的经常性审计单位，由驻部审计局指定专人负责联系， 经常到被审单位宣传开展经常性审计的目的和意义， 检查内控制度的建立和执行情况以及内审工作的开展情况，发现问题及时反映。
第十条 经常性审计单位的内部审计工作，是实行经常性审计的基础。内审部门要做好以下工作：
（一）对本单位的财务收支、经营活动、 内控制度进行经常的审计监督，积累审计情况， 并按季向驻部审计局报送有关审计情况资料和经济动态。遇有重大问题，随时向上级审计部门报告。
（二）认真贯彻国家财经政策、法令，围绕“双增双节”，深入挖潜，提高经济效益。有计划、有重点地组织专项审计监督和专题审计调查， 经常向本单位领导提供信息和情况，提出改进经营管理， 提高经济效益的建议。
（三）根据上级审计部门下达的审计通知书（或授权审计通知书），审计前在单位负责人的领导下，配合财务部门组织好自查，写出自查报告。
第十—条 实行经常性审计单位的主要负责人要加强对内部审计的领导，支持内审部门的工作，经常听取内审工作情况的汇报。 内审人员要参加本单位有关生产经营的会议，查阅有关文件资料， 全面了解经济活动情况，并在审计工作的实践中，不断提高政治、政策和业务水平， 更好地发挥内审在企事业单位的一切经济活动中的监督的作用。
第十二条 国家审计机关对实行经常性审计的单位由于其内部审计机构健全，内部审计监督卓有成效， 并连续几年国家审计没有发现重大违纪事项，可以在一定时期，由单位内审机构进行自审， 国家审计机关只对某些项目进行重点抽审。
第十三条 对暂未实行经常性审计的单位，仍实行轮审的办法， 争取三，五年轮审一遍。每年审计的覆盖面、审计的重点和要求， 由驻部审计局制定年度审计计划具体安排。
第十四条 本暂行办法自1991年7月开始实行。




任茂菊不服重庆市渝中区劳动局工伤性质认定案

金代权 彭英

[案情]
原告：任茂菊，女，汉族，1974年5月10日出生，中国建设银行重庆市分行渝中区支行职工，住重庆市江北区金沙打铁街91号。
被告：重庆市渝中区劳动局（以下简称“区劳动局”）。地址：渝中区金汤街74号。
第三人：中国建设银行重庆市分行渝中区支行（以下简称渝中区建行）。地址：渝中区民安路。
第三人渝中区建行系经工商行政管理部门登记注册的全民所有制商业银行，原告任茂菊系其储蓄科聘用职工，双方签有劳动合同书。1998年4月10日，任茂菊所在储蓄科在科长带领下，集体到成都银厂沟春游。副科长郭忠文联系支行驾驶员王立进，驾驶该行渝A15746丰田旅行车，带领储蓄科职工14人，于下午五点过从单位出发。车过成渝高速公路白市驿收费站后，郭忠文主动要求驾车。当车行至成渝高速公路193公里处时，因躲避前方标志，与右护栏相撞翻滚，造成重伤三人，轻伤一人的交通事故。任茂菊受重伤，经重庆第三军医大学大坪医院诊断为骨盆骨折，右髋关节后脱位伴股骨头骨折，T12椎体压缩性骨折，头皮及全身多处软组织挫裂伤，右髋创伤性关节炎。郭忠文因违反支行纪律，擅自组织春游，造成交通事故，被第三人渝中区建行给予行政记过处分。1999年4月，任茂菊向被告区劳动局申请工伤性质认定，区劳动局经调查，认为任茂菊受伤不符合劳动部（1996）266号文件即《企业职工工伤保险试行办法》（以下简称“《试行办法》”）第八条规定的工伤认定条件，于2001年5月21日作出劳险NO417号工伤性质认定书，认定任茂菊受伤不应认定为工伤。任茂菊不服，申请复议。重庆市劳动和社会保障局经复议，维持原认定结论。为此，任茂菊向重庆市渝中区人民法院提起行政诉讼。
原告任茂菊诉称：我系渝中区建行储蓄科职工，下派储蓄所锻炼。1998年4月10日，科里组织到成都春游，通知我必须回科参加活动，我说有事请假，未准。在旅途中发生车祸，我受重伤。向区劳动局申请工伤认定，区劳动局作出我受伤不属工伤的认定结论。区劳动局适用《试行办法》第八条是错误的，应当适用重庆市人事局渝人发（1997）75号《重庆机关事业单位工作人员因公伤亡认定暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）第二条（二）款七项。因此请求判决撤销区劳动局对我受伤不认定为工伤的结论。
被告区劳动局辩称：储蓄科职工未经行领导批准，私自组织春游，并非参观学习，任茂菊在此次活动中受伤，不符合工伤认定条件。我局劳险NO417号认定书，事实清楚，适用法律正确，请求判决维持。
第三人渝中区建行认为：我行储蓄科部分同志在科长组织下，未经行领导批准，动用支行车辆私自外出春游，严重违反劳动纪律，我行已对相关责任人给予相应处分，任茂菊在春游途中遇车祸受伤，不具备认定为工伤的条件，区劳动局所作结论事实清楚，适用法律正确，请求判决维持。
[审判]
渝中区人民法院经审理认为，渝中区建行储蓄科未经行领导批准，擅自动用支行车辆外出旅游，途中遭遇车祸，虽属不幸，但该次活动不具备公务性质，原告任茂菊受伤不符合《试行办法》规定的工伤认定条件。被告区劳动局认定原告任茂菊受伤不属于工伤范围的事实清楚，证据充分，适用法律正确。原告任茂菊提出其本人不愿参加这次活动，而被科长郭忠文强行要求参加，且自己并不知道这次活动系科长未经行领导同意的行为，因有充分证据证明此次活动确系科里组织的活动，故即使原告不知情，也不能否定科里擅自行动这一事实。关于本案适用法律问题，渝中区建行系工商行政管理部门登记注册的全民所有制企业，并非行政事业单位，故原告提出本案应适用重庆市人事局《暂行办法》，理由不能成立。据此，依据《试行办法》第八条和《中华人民共和国行政诉讼法》第八条、第五十四条第一款之规定，于2001年9月19日作出如下判决：
维持渝中区劳动局作出的劳险NO417号对任茂菊受伤不认定为工伤的性质认定。
一审宣判后，任茂菊不服，向重庆市第一中级人民法院提起上诉。其上诉称：原审认定的事实与客观实际情况不符。1、1998年4月10日全科到成都春游是科长郭忠文、沈蓉组织安排的集体活动，不是私自相约和自发性的个人行为，我参加单位集体活动受伤，应参照重庆市人事局渝人发（1997）75号文认定为工伤；2、这次活动安排在上班时间；3、这次活动经费绝大部份是储蓄科奖金，具有福利性质，且用的是单位运钞车和专职司机；4、重大交通事故的起因是科长郭忠文违规擅自驾车。
被上诉人区劳动局辩称：任茂菊受伤不符合《试行办法》第八条规定，不应认定为工伤，请求二审法院维持原判。
被上诉人渝中区建行辩称：1、我行储蓄科部分职工私下邀约，自发组织的这次活动，未经行领导同意，是部分人的私自行为，非单位组织的活动；2、上车地点是华一坡，且大部份人是六点以后走的，说明他们不是因公活动，而是利用休息时间邀约到成都玩耍，因而任茂菊在这次活动中受伤不应认定为工伤。
重庆市第一中级人民法院经审理认为，1998年4月10日，渝中区建行储蓄科由科长带队集体到成都银厂沟春游系全科性的集体活动，不是任茂菊与他人相约外出春游的私人行为。外出春游使用的车辆是支行的运钞车。对于储蓄科搞集体活动是否要向行领导请示、汇报，是否可以私自运用单位的运钞车春游，这是渝中区建行内部管理的问题，不能以此为由认为该活动为私人行为。上诉人任茂菊在此次交通事故中无任何过错责任，受重伤显然无辜。《试行办法》系劳动部的规范性文件，是工伤性质认定案件可参照的规范性文件，不是法律、法规，也不是规章规定。《试行办法》未穷尽所有工伤性质认定的情形，且试行后未作修改，必须结合具体受伤者的情况认定工伤性质。本案上诉人任茂菊是在参加科里组织的集体活动中发生交通事故而受伤，至于组织这次活动的科长是否向支行领导汇报，车辆是否经行里指派，作为一般职工的任茂菊不可能知晓，她仅是去参加集体活动的一员。并且，任茂菊向科长请假，未准许，这也说明是一种组织活动。因而被上诉人渝中区建行辩称此次春游未经行领导同意，是部分人的私自行为，不是单位组织的活动的理由不成立。重庆市人事局渝人发（1997）75号文《暂行办法》规定：“参加本单位或上级组织的文体比赛、集体活动时造成伤亡应认定为工伤。”被上诉人渝中区建行以前也是事业单位，人权应是平等的，可参照上述规定认定为工伤。本院认为被上诉人渝中区劳动局对《试行办法》中未列举的受伤情形认为均不能作为工伤认定的理解有误，未考虑本案具体情况，错误适用《试行办法》第八条的规定。原判以此次活动不具备公务性质，不符合《试行办法》规定的工伤认定条件，而维持了渝中区劳动局对任茂菊受伤认定为非工伤的性质的认定，显属不当。为了保护当事人合法权益，保护弱势群体，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（二）项的规定，于2002年4月3日作出如下判决：
一、撤销渝中区人民法院（2001）中区行初字第51号行政判决。
二、撤销渝中区劳动局2001年5月23日所作出的劳险NO417号对任茂菊受伤认定为非工伤的性质认定。
三、限渝中区劳动局在本判决生效后一个月内对任茂菊作出工伤性质认定。
[评析]
这是一件新类型的工伤性质认定案件。双方当事人在诉讼中，对案件事实和法律适用等均存在较大争议，其中最为突出的问题是：企业职工参加本单位内设机构组织的集体活动时造成伤亡应否认定为工伤。现仅就该争议焦点浅析如下。
一种观点认为，企业职工参加本单位内设机构组织的集体活动时造成伤亡不应认定为工伤。理由是：1、从规范性文件的内容上看，对于企业职工的工伤性质认定主要适用的是劳动部的《试行办法》。该办法第八条采用列举加概括的方式对工伤范围及其认定作出了规定：该条第（一）至（九）项采用了列举式，其中并不包括参加单位机构组织的集体活动这一项；作为兜底条款的第（十）项：“法律、法规规定的其他情形”，是劳动部兼顾工伤情况的多样性和立法的有限性所作的技术性处理。从目前对企业工伤性质认定没有其他法律法规规定的情况下，该项条款实际上是排除了该条第（一）至（九）项以外的一切情形。2、从法律规范的适用对象上看，企业工伤性质认定的法律规范只有劳动部的《试行办法》。虽然重庆市人事局《暂行办法》规定：“参加本单位或上级组织的文体比赛、集体活动时造成伤亡应认定为工伤”，但该办法适用对象是“本市党政机关、行政机关、权利机关、检察机关、审判机关、社会群众团体、全民、集体所有制事业单位的全体工作人员”，根据行政法的法定原则，该《暂行办法》不能适用于企业职工。3、从本案实际上看，代表组织的活动应是渝中区建行，不是其内设机构储蓄科。内设机构储蓄科的行为不能代表渝中区建行的行为。对这种内设机构的行为，应按谁组织谁承担法律责任的原则处理，如果不是这样，单位就可能在无过错的情况下承担过于广泛的法律责任，有违公正原则。就本案来说，储蓄科长组织该科的春游，未经建行领导的批准，是一种严重违反劳动纪律的行为。在此次春游中造成任茂菊伤残，应由储蓄科长个人负责，而不应由单位渝中区建行承担，任茂菊完全可以通过民事途径向储蓄科长个人索取赔偿，获得救济。因此，对该次活动，应认定不具备公务性质，在非公务性质活动中受伤的任茂菊，虽其本人没有任何过错，但不能认定为工伤。
另一种观点认为，应将企业职工参加本单位内设机构组织的集体活动时造成的伤亡认定为工伤。笔者同意这一观点。理由是：
（一）《试行办法》的法律条文无明文规定，可适用法律原则和精神来指导和规范。
现行认定工伤的依据是《中华人民共和国劳动保险条例》、《中华人民共和国劳动保险条例实施细则》、《试行办法》等规定，其中对企业职工工伤性质认定作出具体规定的只有《试行办法》，法源相当不足。正如前面第一种观点所述，《试行办法》没有将企业职工参加本单位组织的集体活动时造成的伤亡纳入工伤性质认定范围。但是笔者认为，这并不能成为此种情况不能认定为工伤的理由。因为与现代国家行政管理具有的专业性、技术性及适应性、多变性等因素相比，法律条文的有限、有条件和相对稳定的特性使得我国的立法现在无法跟上需要，立法中的空白地带大量存在，且制定法和法律文件的用语也不可能是绝对明确的。故在对“行政的法定性”的理解上，不能机械地认为必须要有具体法律规则为依据，实质上“依法行政之‘法’不仅应包括法律规范，还应包括法律的一般原则以及法律目的和法律精神”①。目前工伤的表现形式多种多样，法条不可能包罗万象，无一遗漏地进行列举，在这种情况下，我们就不能因为规范性文件，即《试行办法》的具体条文没有对某种情况加以列举，就以“于法无据”而拒之门外，而是应当结合有关工伤保护的法律原则、法律目的或法条背后所隐含的法律精神、法律价值来进行认定。
（二）工伤性质认定的法律原则和精神。
所谓工伤，是指职工在生产劳动过程中因执行职务而受到的意外伤害。我国工伤保护的立法依据是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国劳动法》。《中华人民共和国宪法》明确规定，国家通过各种途径，加强劳动保护；《中华人民共和国劳动法》将“保护劳动者的合法权益”摆在立法宗旨的第一位。这些足以可见，我国在劳动立法方面为实现平等，针对用人单位和劳动者在劳动关系中的不同地位赋予了他们不对等的权利义务，法律重在保护与用人单位相比处于弱势地位的劳动者的合法权益。据此，属于劳动保护组成部分的工伤保护的首要法律原则和精神应该是：最大可能的保障主观上无恶意的劳动者在生产劳动过程中遭受事故伤害和患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。
（三）根据工伤性质认定的法律原则和精神，在企业组织的集体活动中受伤应属于工伤保护范围。
从字面意思理解，工伤理应只发生在工作中。但笔者认为，这是对工伤的狭义理解，从上述工伤保护的法律原则和精神来看，其重心是保障无恶意劳动者在劳动中伤亡后能获得救济，所以对于工伤，应尽可能地朝着有利于劳动者利益的角度进行宽泛理解，即扩展到发生在生产劳动过程中。而生产劳动过程应包括工作中和进行与工作相关事务的活动。而企业组织的集体活动就属于此处所说的与工作密不可分，甚至贯穿于工作中的相关事项。这种相关性主要体现在：企业根据自身生产特点，生产要求开展的集体活动较之于职工私下相约活动，更具有指导性；更能加强职工之间的团结和睦，增强员工凝聚力；更能调动员工积极性，提高工作效率，归根到底，更有利于“工作”的开展；并且某些集体活动还是职工休息权得以保障和享受福利待遇的体现，是单位必须予以组织的。正因为如此，大多数单位通常在工作中、工作之余都要开展形式多样的集体活动，以形成“团结、紧张、严肃、活泼”的工作局面，这也是我国社会主义制度优越性的体现。如果在参加应工作需要而广泛存在的集体活动（某些活动还带有一定强制性）中伤亡，却不能一视同仁，认定为工伤，享受同等待遇，而是让职工个人来承担风险，这明显加重了无恶意劳动者的义务，不仅显失公正，而且不符合我国工伤保护的法律精神，不利于监督企业在开展集体活动时尽到谨慎义务，集体活动也将无法继续开展。
综上所述，劳动部《试行办法》未将企业职工参加本单位组织的集体活动时造成的伤亡认定为工伤，是其滞后的表现。其与同属规范性文件的重庆市人事局《暂行办法》相比，后者将参加单位组织的集体活动受伤纳入应认定为工伤的范围，比前者更具有突破性。虽然本案任茂菊属于企业职工，不能适用《暂行办法》的规定，但是根据前述《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国劳动法》的立法精神，企业工作人员与党政机关、全民、集体所有制事业单位工作人员享有的劳动权利和负有的劳动义务应是一致的。故企业职工在类似情况中受伤，也应认定为工伤。并且本案被告渝中区建行以前也是事业单位，仅仅因为改制为企业，职工在同样的情况下，以前可享受工伤待遇，以后则不能，与理与法不符。
（四）内设机构组织的集体活动的性质。
企业职工参加单位组织的集体活动时伤亡，应被认定为工伤，这是以上已论证的问题。但是任茂菊参加的集体活动存在特殊性，即活动在形式上是由储蓄科组织的，而非渝中区建行，这就涉及对内设机构组织的集体活动如何认识的问题。笔者认为内设机构组织的集体活动能否视为单位行为，不能一概而论，应视单位具体情况而定。理由是：单位作为一个大集体，其不可能事无巨细，只由一个部门进行管理，为降低管理成本，合理配置资源，提高效率，单位必须授权内部不同的部门分别行使管理权力。这种职务授权包括工作职权，同时也包括对工作相关事务的管理权，例如对集体活动的组织。在这种分工合作的情况下，内设机构的活动不能一概视为单位行为，应区别对待：1、如果单位对内设机构的职务授权（包括内容和程序）明确，并且对职工公布过，那么，内设机构如若超出单位授权范围擅自行为，其职工是应当知晓的，在应当知道非单位组织活动的情况下，职工仍参加该次活动，应视为职工的私人行为；2、如果单位职务授权不明确或未向职工公布，那么即使是内设机构擅自组织的活动，只要参与活动的一般职工在无过错的情况下有理由相信是单位组织的活动，则借用民法中“表见代理”理论，单位应对该次集体活动承担责任。因为在内设机构是否有权组织集体活动方面，作为“善意相对人”的一般职工，较之单位而言，处于弱势地位，为平衡双方利益，实现真正的平等，就应在此种情况下加重单位的责任；且授权不明，责任在单位，所以风险理应由单位承担。任茂菊参加的这次集体活动，是由科长组织的全科性活动，使用的是支行运钞车，具有强制性（不允许请假），这些表象在渝中区建行内部管理不甚明确的情况下，足以使无任何过错的任茂菊相信是单位组织的集体活动。故本案储蓄科组织的活动应视为渝中区建行组织的集体活动，任茂菊的受伤行为应认定为工伤。

（作者单位：重庆市第一中级人民法院）

[注释]
①引自应松年著《依法行政读本》，人民出版社2001年版，第29页。